Адель Халиуллин

Начальник отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления транспортной безопасности Ространснадзора

Адель Халиуллин: «Пройти проверку - значит обрести преимущество на рынке»

Ространснадзор подвел итоги 2023 года: в отчете главы ведомства прозвучали цифры, говорящие о серьезном снижении аварийности на всех видах транспорта. В воздушном транспорте на 36% – самый высокий показатель по снижению. Автомобилисты – 1%, водный и железнодорожный транспорт – до 20%. Такие результаты достигаются за счет надзорных мероприятий. Об этом, а также о динамике проверок, специальном режиме контроля, обеспеченности объектов транспортной инфраструктуры техническими средствами, рассказал журналу RUБЕЖ начальник отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления транспортной безопасности Ространснадзора Адель Халиуллин.

- Каковы результаты контрольной (надзорной) деятельности за обеспечением транспортной безопасности в 2023 году?

Адель Халиуллин: Наиболее существенным достижением работы отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления транспортной безопасности стали результаты постоянного анализа и сопровождения контрольной (надзорной) деятельности наших инспекторов в регионах России.

За два месяца 2023 года в отделе определены инспекторы, осуществляющие курирование контрольной (надзорной) деятельности по федеральным округам, а также по отдельным направлениям работы. Организован постоянный мониторинг практики контрольной (надзорной) деятельности, протестов органов прокуратуры и судебного контроля законности принимаемых инспекторами решений. Считаем, что обеспечение транспортной безопасности возможно лишь при достижении единства правоприменительной практики в деятельности инспекторов Ространснадзора.

Единообразие в толковании правовых норм, предсказуемость и законность принимаемых инспекторами Ространснадзора решений на территории всей нашей страны выступает основополагающим фактором для динамичного развития транспортной отрасли.

- Какие основные нарушения были выявлены в 2023 году?

А. Халиуллин: Рассказывать о способах и средствах совершения актов незаконного вмешательства, а также перечислять типичные нарушения – не эффективно. Более того, подобная информация должна носить специализированный характер, как и результаты надзорной деятельности, а пользоваться ею должны контролируемые лица.

Но если говорить о существенных отклонениях в деятельности контролируемого лица, то это, на наш взгляд, отказ от развития внутренних систем контроля рисков нарушения обязательных требований.

Пример: мы внимательно проанализировали разделы «финансовые риски» и «риски для бизнеса», публикуемые представителями транспортной отрасли, и иные отчеты в рамках раскрытия информации о деятельности коммерческих организаций в области транспорта. В данных документах контролируемые лица анализируют риски нарушения требований пожарной безопасности и норм технического регулирования. Но обходят вниманием вопросы влияния соблюдения требований транспортной безопасности на устойчивость развития собственного бизнеса.

Разделы сайтов контролируемых лиц, посвященные транспортной безопасности, практически не содержат необходимой информации об их деятельности по соблюдению обязательных требований. Хотя, например, публикация данных по объектам транспортной инфраструктуры (ОТИ) дорожного хозяйства на официальном сайте организации является обязательной.

Стратегическая перспектива развития надзорной деятельности – это перенос центра приложения усилий Ространснадзора с непосредственного контроля соблюдения обязательных требований на контроль работы внутренних систем организаций по анализу и предупреждению рисков несоблюдения обязательных требований транспортной безопасности.

- Что показывает динамика проверок, как они осуществляются в условиях реформы контрольной деятельности? О чем это говорит и что на это повлияло?

А. Халиуллин: В условиях установленного с 10.03.2022 г. фактического моратория на проведение надзорных мероприятий^[1] вполне предсказуемо оказались востребованы проверки, проводимые без взаимодействия с контролируемыми лицами, постоянные рейды и профилактические мероприятия.

Позитивные практики организации и проведения надзорных мероприятий без взаимодействия дают надежду на расширение в ходе дальнейших реформ как перечня возможных надзорных действий, так и унификации принимаемых решений по результатам проведения данной категории контрольных мероприятий.

Тем не менее в исключительных случаях установления непосредственного вреда и угрозы охраняемым законным ценностям мы инициируем внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия после согласования в органах прокуратуры. При этом в среднем за 2023 год прокуратура отказывала в согласовании 2 из 3 запланированных проверок.

Наиболее эффективными являются контрольные (надзорные) мероприятия, позволяющие инспекторам лично посетить объекты и объективно оценить состояние обеспечения транспортной безопасности.

По нашим оценкам, в рамках существующих ограничений на проведение внеплановых проверок для того, чтобы инспекторы Ространснадзора лично проверили всех контролируемых лиц, потребуется более 50 лет.

Динамика контрольной (надзорной) деятельности показывает: как правило, наиболее распространенными причинами нарушения обязательных требований является отсутствие правильного планирования финансовых затрат со стороны контролируемых лиц. Мы акцентируем, что соблюдение обязательных требований – это часть бизнеса, именно обязательная часть себестоимости оказываемых организациям услуг и работ, а не внеплановые затраты, возникающие после проверки Ространснадзора.

Наиболее часто выявляемые нарушения на объектах транспортной инфраструктуры:

непривлечение ПТБ;
для защиты ОТИ от актов незаконного вмешательства назначаются работники, не прошедшие аттестацию;
отсутствие или неполнота оснащения техническими средствами обеспечения транспортной безопасности;
отсутствие предусмотренных планами обеспечения транспортной безопасности учений и тренировок;
нарушение установленного пропускного режима, в том числе порядка выдачи и согласования в государственных органах пропусков.

На транспортных средствах, осуществляющих пассажирские перевозки, выявляются следующие нарушения обязательных требований:

неоснащение техническими средствами обеспечения транспортной безопасности;
нарушение порядка передачи данных о пассажирах и персонале в автоматизированные базы данных о пассажирах и персонале.

Остается открытым вопрос о достаточности прилагаемых перевозчиками усилий по организации соблюдения обязательных требований при перевозке железнодорожным транспортом грузов повышенной опасности – в этом направлении контрольная (надзорная) деятельность находится на особом внимании.

- Два прошлых года Ространснадзор внедрял риск-ориентированный подход в регионах. Это проект «Карты рисков невыполнения обязательных требований по транспортной безопасности». Будет ли ведомство дорабатывать проект и продолжать его внедрение?

А. Халиуллин: Риск-ориентированный подход позволяет определять области деятельности, в которых происходит «накопление» негативных последствий в результате нарушения обязательных требований. Развивающийся проект «Карта рисков невыполнения обязательных требований по транспортной безопасности» активно применяется при планировании и организации решения ежедневных задач контрольной (надзорной) деятельности нашего отдела

На данном этапе в Карте уже реализована возможность градации потенциальных и реальных рисков наступления негативных последствий посредством ранжирования совокупной деятельности контролируемых лиц на уровне субъектов РФ. Это позволяет не только получить оперативную информацию о текущем состоянии обеспечения транспортной безопасности отдельного региона, но и сравнить его с аналогичными показателями субъектов России на территории федерального округа либо его положение в общем рейтинге субъектов Российской Федерации. А также произвести сравнение показателей по видам транспорта.

Полагаем, в будущем интеграция Карты рисков в информационные системы обеспечения транспортной безопасности позволит контролируемым лицам получать моментальную обратную связь, а также оценивать собственные риски нарушения обязательных требований.

- Какие специальные режимы контроля (надзора) планируется применять?

А. Халиуллин: Постоянный рейд как специальный режим государственного контроля уже стал действенным инструментом оперативного контроля состояния обеспечения транспортной безопасности на ОТИ. Вместе с тем целями развития на 2024 год мы видим постепенное расширение практики применения дистанционных методов взаимодействия с контролируемыми лицами.

Большие перспективы видим для применения специального режима государственного контроля – обязательного мониторинга. В идеальной ситуации отсутствие реального контакта инспекторов с контролируемыми лицами снижает на них нагрузку, в том числе временные затраты на подготовку и представление документов и необходимость коммуникации с инспектором. При этом осознание, что инспектор в рамках применения данного режима может получить доступ к системам видеофиксации, контроля доступа и т. д. за любой момент времени, безусловно, дисциплинирует, выступает фактором, сдерживающим от нарушения обязательных требований.

Уже сегодня мы видим, что контролируемые лица, использующие ОТИ, где применяется обязательный мониторинг, активно перестраивают внутреннюю систему контроля рисков нарушения обязательных требований. Фактически создана возможность для постоянного совершенствования внутренней системы безопасности на основе результатов контрольной (надзорной) деятельности.

Подобная косвенная поддержка отечественного бизнеса со стороны государства нам видится наиболее важной.

Ключевыми задачами надзора также являются сопровождение и поддержка бизнес-процессов в деятельности контролируемых лиц посредством представления обратной связи о результатах контрольной деятельности. Полагаю, что мы сможем изменить существующий архетип восприятия нашей деятельности с «контроля бизнеса» на «содействие бизнесу» в целях соблюдения обязательных требований транспортной безопасности.

- Насколько сегодня обеспеченность ОТИ техническими средствами соответствует уровню и видам угроз?

А. Халиуллин: Результаты нашей деятельности вселяют оптимизм, так как мы видим понимание у руководителей организаций в необходимости обновления парка техсредств обеспечения транспортной безопасности, унификации применяемых решений, обучении персонала по их эффективному применению в целях защиты от актов незаконного вмешательства.

Но общий уровень оснащенности техническими средствами существующему уровню и новым видам угроз следует признать недостаточным.

Ключевым ограничением, на наш взгляд, выступает моральное устаревание положений требований, установленных постановлением Правительства № 969, которое действует более 8 лет. Сертификация технических средств – долгий и трудоемкий процесс, фактически ее необходимо проводить при каждой закупке однотипных средств, что ведет к чрезмерным затратам бизнеса.

А самое главное – требования физически ограничивают виды техсредств, которые могут использоваться для целей защиты от актов незаконного вмешательства.

Современный ландшафт угроз в области транспортной безопасности стремительно меняется не только в силу появления новых технических средств и способов совершения актов незаконного вмешательства, влияния внешних угроз в связи с проведением СВО, но и по причине смены социальных поколений.

Социологи выделяют так называемое поколение Z, представителям которого свойственно свободное использование информационных технологий, умение применять различные технические средства. Это коренным образом меняет среднестатистический портрет нарушителя обязательных требований в области транспортной безопасности, а также способы и средства их совершения.

Впервые мы анализировали последствия применения технологии распространения недостоверной информации с использованием чатов и мессенджеров для последующего совершения акта незаконного вмешательства в работу объекта транспортной инфраструктуры на территории Северо-Кавказского федерального округа.

Открытым остается вопрос обеспечения кибербезопасности гражданского беспилотного транспорта, в том числе коммерческая экспериментальная эксплуатация которого уже начата на автомобильном, железнодорожном и морском видах транспорта. Мы видим риски вмешательства в работу систем управления беспилотным транспортом в целях совершения актов незаконного вмешательства, проводим анализ существующих решений.

Несомненно, имеющиеся подходы нормативного регулирования вопросов оснащения техническими средствами объектов транспортного комплекса прямо влияют на состояние транспортной безопасности и определяют широкие возможности для дальнейшего совершенствования законодательства.

- Как в последние годы меняется подход к осуществлению контрольной деятельности, появляются ли новые направления, акценты? Каковы приоритеты в 2024-м?

А. Халиуллин: Диалог инспекторов Ространснадзора с контролируемыми лицами становится неотъемлемой частью разнопланового сотрудничества в рамках реформы контрольной (надзорной) деятельности.

Мы активно участвуем в процессе смены ориентиров контролируемых лиц: от восприятия ими обязательных требований транспортной безопасности в качестве финансового бремени до понимания их как неотъемлемой составляющей оказываемых услуг в области транспортной безопасности. Соблюдение обязательных требований, сам факт проведенной проверки их соблюдения должны широко освещаться организациями на официальных сайтах, в том числе с точки зрения маркетинговых преимуществ оказываемых услуг.

Мы стремимся сменить также вектор восприятия бизнесом проводимых контрольных (надзорных) мероприятий. Фактически в настоящий момент владельцу бизнеса для получения объективной информации требуется понести существенные затраты на консультации, например, в целях получения преимуществ при участии в государственных тендерах как юридического лица, деятельность которого соответствует обязательным требованиям. Вместе с тем уже сейчас существуют механизмы бесплатного «аудита» собственного бизнеса на предмет соответствия обязательным требованиям – и прежде всего это проведение профилактического визита по инициативе контролируемого лица.

В настоящее время законодательство не предусматривает проведение надзорных мероприятий по инициативе контролируемых лиц. Тем не менее, подчеркиваю, что госконтроль объективен и бесплатен для оценки состояния дел в собственном бизнесе в части соблюдения обязательных требований транспортной безопасности. При этом следует установить законодательные гарантии, исключающие привлечение к административной ответственности за выявленные нарушения при проведении контрольных (надзорных) мероприятий по инициативе контролируемых лиц. Надеемся, что подобная идея найдет со временем отклик у законодателей.

Контроль и устранение выявленных нарушений обязательных требований – лишь одно из звеньев цепочки взаимодействий. Полагаем, необходимо выстраивать работу с контролируемыми лицами как в рамках дальнейшего долговременного сотрудничества, так и в части сбора и анализа поступающих предложений о совершенствовании законодательства в области транспортной безопасности.

Приглашаем всех заинтересованных участников транспортной отрасли к сотрудничеству: в настоящее время разрабатываются два ключевых проекта долгосрочной работы с Ространснадзором.

Первый – создание и развитие центра компетенций в области транспортной безопасности в целях концентрации практического опыта, теоретических исследований и законодательных инициатив участников отрасли.

Второй проект – практическая работа на полигоне апробации проектов обязательных требований на базе ОТИ для экспериментального подтверждения эффективности предлагаемых изменений в законодательство в области транспортной безопасности.

^[1] Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // СПС «Гарант».