Пожарная безопасность: от плановых проверок — к страхованию

Итогом многолетней реформы контрольно-надзорной деятельности стал Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Он ввел важное преобразование — применение риск-ориентированного подхода в сфере пожарного надзора, что снизило административную нагрузку на бизнес. При этом документ нуждается в актуализации — увеличении срока проверок чрезвычайно высокого и высокого рисков, а также ответе на вопрос, как надзорным органам контролировать исполнение предписаний в рамках внеплановых проверок, проведение которых в 90% случаев не согласовывают органы прокуратуры.

Риск-ориентированный подход в пожарном надзоре

Федеральный государственный пожарный надзор осуществляется МЧС России в соответствии с Федеральным законом «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 30 июля 2020 года № 248-ФЗ с применением риск-ориентированного подхода, который предполагает отнесение объектов защиты к одной из шести категорий риска: чрезвычайно-высокий, высокий, значительный, средний, умеренный, низкий. Категорию риска объектов устанавливают в зависимости от среднепятилетней статистики пожаров и их последствий на объектах, однородных по виду деятельности, а также индивидуальных характеристик зданий, сооружений и организаций, таких как горючесть самого здания, его архитектурные особенности, возможность нахождения в здании людей с ограниченной мобильностью, в том числе в состоянии сна, срок эксплуатации систем пожарной автоматики и электропроводки, имеющихся в здании, нарушений требований пожарной безопасности, выявленных органами пожарного надзора на объекте. Применение риск-ориентированного подхода привело к тому, что проверки противопожарного состояния небольших объектов, возможность негативных последствий вследствие пожара для которых невелика, в настоящее время не проводятся, а объектам с массовым пребыванием людей, объектам с пребыванием людей с ограниченными возможностями, технически сложным объектам, объектам с взрывопожароопасными производствами уделяется повышенное внимание.

Наличие и состояние систем пожарной автоматики — один из основных вопросов в обеспечении пожарной безопасности, и он учтен в критериях риска. При этом с учетом меняющихся реалий появляются новые потенциальные угрозы, не учтенные в действующих критериях. В мае 2025 года вступил в действие приказ Минпромторга России от 8 октября 2024 года № 4611 «О внесении изменений в перечень товаров (групп товаров), в отношении которых не применяются положения статей 1252, 1254, пункта 5 статьи 1286.1, статей 1301, 1311, 1406.1, подпункта 1 статьи 1446, статей 1472, 1515 и 1537 Гражданского кодекса Российской Федерации при условии введения указанных товаров (групп товаров) в оборот за пределами территории Российской Федерации правообладателями (патентообладателями), а также с их согласия, утвержденный приказом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 21 июля 2023 г. № 2701». Сейчас запрещен параллельный импорт средств пожарной автоматики фирм Autronica, Consilium, Daeyang, Eaton, Furuno, Hanla IMS, Iljin, Kongsberg, Panasia, Scanjet, Schneider Electric, Smartscan, Zollner. Уход с российского рынка многих иностранных производителей вызвал ряд проблем на объектах, где установлены их системы безопасности: программное обеспечение не обслуживается, ушла техническая поддержка, нет комплектующих и т.д. И этот фактор в настоящее время не учитывается при отнесении объектов защиты к одной из категорий риска, хотя все понимают проблему работоспособности систем пожарной автоматики, смонтированных с использованием импортного оборудования, и повышенное внимание к таким объектам со стороны надзорных органов было бы обоснованным.

Продолжительность проверок: 10 дней — мало

Положение о федеральном государственном пожарном надзоре от 12 апреля 2012 года №290 установило, что проведение плановых контрольных (надзорных) мероприятий на объектах защиты в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью: для категорий чрезвычайно высокого риска — рейдовый осмотр или выездная проверка один раз в год; для категории высокого риска — рейдовый осмотр или выездная проверка один раз в два года. Также эффективным инструментом современного пожарного надзора являются профилактические мероприятия, приоритетность которых перед надзорными мероприятиями установлена федеральным законодательством.

В соответствии с Федеральным законом №248, максимальная продолжительность проверки составляет 10 рабочих дней. В этот период входит в том числе время на изучение необходимой документации. Основной документ, определяющий систему пожарной безопасности любого объекта защиты, — это проект здания. При этом следует понимать, что проект даже самого обычного здания включает в себя 13 разделов, практически каждый из которых в той или иной мере касается вопросов пожарной безопасности. На практике некоторые разделы могут содержать по несколько томов. И для качественной проверки объекта инспектор должен все это изучить. Если проверяется промышленное предприятие, а не просто административное здание, то количество документации, необходимой к изучению, возрастает в разы. При этом проект здания — далеко не единственный документ, характеризующий противопожарное состояние объекта.

Объектам защиты такой короткий период проверки также зачастую доставляет определенные неудобства, так как они не успевают за это время найти запрашиваемые документы. В результате инспекторы вынуждены фиксировать такие факты в актах проверок и предписаниях. Такая ситуация приводит к некорректности документов, составляемых по результатам проверок, необходимости решать вопросы исключения нарушений из актов проверок и предписаний в судебном порядке, что отнимает время как у сотрудников надзора, так и у подконтрольных лиц.

Эту проблему можно решить увеличением срока проведения плановых проверок без увеличения срока проведения внеплановых мероприятий по контролю выполнения ранее выданных предписаний, при которых рассматриваются только отдельные вопросы обеспечения пожарной безопасности. Либо предоставлением надзорному органу права запрашивать необходимые документы до начала проверки, что в настоящее время не допускается исходя из положений ч. 8 ст. 37 Федерального закона № 248.

Контроль выполнения выдаваемых предписаний в установленные сроки предусматривается в ходе различных видов внеплановых проверок. В соответствии с требованиями ч. 1 ст. 57, ст. 66 Федерального закона № 248, такие проверки проводятся по согласованию с органами прокуратуры, которые в более чем 90% случаев в их проведении отказывают.

Отсутствие контроля выполнения ранее выданных предписаний приводит к невозможности применения в отношении нарушителей санкции в виде административного приостановления деятельности, которая предусмотрена ч. 2.1 ст. 20.4 и ч. 14 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Что позволяет недобросовестным объектам защиты годами игнорировать предписания органов пожарного надзора.

МЧС России видит имеющиеся проблемы и принимает меры по их решению. Инспекторы пожарного надзора теперь не проводят проверки в форме инспекционных визитов продолжительностью один день, скорректирован порядок отнесения объектов защиты к категориям риска, в результате чего под надзор попали объекты защиты, на которых осуществляют экономическую деятельность более одного контролируемого лица и где ранее вопросы пожарной безопасности зачастую оставались нерешенными из-за отсутствия взаимодействия между собственниками.

Независимая оценка риска и противопожарное страхование

В 1990-х и начале 2000-х подтверждение соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности было очень востребовано, соответствующий документ был необходим для открытия любого учреждения. В органах федерального государственного пожарного надзора был предусмотрен соответствующий документ — заключение о соответствии (несоответствии) объекта требованиям пожарной безопасности. При этом законодательно не было определено, в каком случае объект требованиям пожарной безопасности соответствует.

В 2008 году Федеральным законом «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» №123-ФЗ от 22 июля 2008 г. закреплены условия соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, а также формы оценки такого соответствия. Для зданий и сооружений это независимая оценка пожарного риска (аудита пожарной безопасности) и федеральный государственный пожарный надзор. Появилась альтернатива федеральному государственному пожарному надзору в вопросе оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности. МЧС России была упорядочена процедура получения заключений о соответствии (несоответствии) объектов защиты требованиям пожарной безопасности, определен порядок проведения аудита пожарной безопасности.

На сегодняшний день в рамках снижения административных барьеров необходимость получения и представления куда-либо заключений о соответствии (несоответствии) объектов защиты требованиям пожарной безопасности полностью исключена на всех уровнях законодательства. В документах, регламентирующих деятельность государственного пожарного надзора, возможность выдачи таких заключений, как и порядок самой процедуры, отсутствуют. Служить документом, подтверждающим соответствие объекта требованиям пожарной безопасности, может либо акт проверки, в котором отражено отсутствие нарушений требований пожарной безопасности, либо заключение, подготовленное по результатам аудита пожарной безопасности. Законодательно определен порядок проведения аудита пожарной безопасности, а МЧС оказывает государственную услугу по регистрации заключений о независимой оценке пожарного риска.

Возникает вопрос: кому нужны заключения, подготовленные по результатам аудита пожарной безопасности, если представление куда-либо документов о соответствии (несоответствии) объектов защиты требованиям пожарной безопасности в законодательстве исключено? Здесь может быть два основных момента. Во-первых, наличие заключений с выводом о соответствии объектов требованиям пожарной безопасности учитывается органами федерального государственного пожарного надзора при отнесении объектов защиты к категориям риска, что при определенных условиях позволит снизить такую категорию, и, соответственно, снизить интенсивность общения с органами государственного пожарного надзора. Во-вторых, при страховании рисков, связанных с пожарами, у страховых организаций возникает вопрос о соблюдении на объектах защиты требований пожарной безопасности.

Использование для такой оценки актов, составленных по результатам проверок органами государственного пожарного надзора, в настоящее время затруднительно, так как количество проверок с учетом действующих в законодательстве ограничений на их проведение невелико. Для многих объектов такие акты просто отсутствуют либо составлены более 5 лет назад и не могут служить объективной оценкой противопожарного состояния объектов защиты.

И даже при наличии таких актов страховым организациям нужно быть осторожными и обращать внимание на основание проверки, по результатам которой они были составлены. При проведении внеплановых проверок, как правило, проверяется соблюдение на объекте не всех требований пожарной безопасности, в связи с чем отсутствие в акте информации о нарушениях требований пожарной безопасности не сможет служить подтверждением соответствия объекта всем требованиям. В условиях действующего законодательства заключение, составленное по результатам независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), может служить одним из способов оценки соответствия объектов требованиям пожарной безопасности при работе страховых организаций.

Страхование как один из элементов системы обеспечения пожарной безопасности

Учитывающая основные аспекты противопожарного состояния объектов, обновленная система противопожарного страхования юрлицами как своего имущества, так и имущества третьих лиц может стать эффективным рычагом, побуждающим бизнес к выполнению противопожарных мероприятий без применения мер административного давления со стороны надзорных органов, так как повышение уровня противопожарной защиты объекта будет приводить к снижению размера страховой премии. После крупных пожаров на складах маркетплейсов Ozon и Wildberries, когда размер ущерба составил десятки миллиардов рублей, страховщики поняли необходимость серьезного подхода к вопросам оценки пожарной безопасности таких объектов.

Проверка пожарно-технической продукции

Отдельная проблема органов пожарного надзора — невозможность проведения проверок в отношении продукции, являющейся предметом пожарного надзора. К такой продукции относятся противопожарное оборудование и средства пожаротушения (элементы систем пожарной сигнализации, пожаротушения, дымоудаления, огнетушители, пожарные автомобили, средства экипировки пожарных и т.д.), а также продукция общего назначения, свойства и характеристики которой влияют на обеспечение пожарной безопасности (различные виды отделочных и строительных материалов, отдельные виды кабельных изделий). Ситуация связана с тем, что объекты, производящие и реализующие такую продукцию, подлежат отнесению к категориям риска по тем же критериям, что и все остальные и фактически относятся к категориям риска, не позволяющим запланировать в их отношении плановые проверки.

При этом мы видим, что на интернет-площадках продают, например, «датчики дыма», фактически предназначенные для защиты людей от пожаров, которые не имеют обязательных сертификатов, подтверждающих их качество. И, как показывает практика, такое сомнительное оборудование производится за границей.

Сложившаяся ситуация с одной стороны нарушает права граждан на безопасность, с другой — права добросовестных производителей средств обеспечения пожарной безопасности. Решение проблемы лежит не только и не столько в плоскости пожарного надзора, но и в сфере законодательства, позволяющего такому оборудованию попадать на российский рынок в обход существующих законов.