Федеральному закону «О транспортной безопасности» 15 лет. Начало. Развитие. Итоги

В данном материале повествуется о появлении в Российской Федерации нормативной правовой базы в области транспортной безопасности, ключевых событиях и этапах, связанных с  развитием нормативно-правовых актов, а также подводятся итоги в связи с 15-летием действия законодательства в данной сфере лицом, непосредственно связанным с рассматриваемым процессом в качестве сотрудника Минтранса России, Государственной Думы ФС РФ и общественной организации в сфере транспортной безопасности.

Предпосылки появления ФЗ-16 «О транспортной безопасности».

 Издание первых требований в области обеспечения транспортной безопасности

9 февраля 2022 года исполняется 15 лет со дня принятия Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее – Закон).

Не будет преувеличением сказать, что этот Закон, включая нормативно-правовые акты, принятые в его развитие, обеспечил широкий  резонанс в транспортном сообществе России и стал одним из самых обсуждаемых во втором, а теперь уже и в третьем десятилетиях 21 века.

Предпосылками принятия Закона явилось усиление террористической активности на объектах транспорта как в общемировом масштабе, так и на территории Российской Федерации, а также совершение террористических актов с использованием транспортных средств.

Достаточно вспомнить террористический акт, совершенный 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке, террористические акты в Московском метрополитене, подрывы «Невского экспресса», взрывы на самолетах, следующих рейсом Москва–Волгоград и Москва–Сочи в 2004 году, чтобы прочувствовать и понять  актуальность проблемы борьбы с проявлениями терроризма на транспорте и, как следствие, появление  инициативы государственной власти, направленной на выработку современных методов и подходов по защите транспортного комплекса страны от террористических угроз.

В Департаменте управления кадрами и сопровождения специальных программ Минтранса России с 2004 года начал функционировать отдел транспортной безопасности и специальных программ, сотрудники которого участвовали в разработке Закона и проектов ряда подзаконных актов.

В соответствии с Законом целями обеспечения транспортной безопасности были определены устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Таким образом, само по себе появление Закона в 2007 году в целом не вызвало сомнений в рядах транспортников, тем более что носил он рамочный характер, подразумевающий принятие большого количества подзаконных актов.

23 января 2008 года в Минтрансе России был издан приказ № 8 «Об утверждении Положения о Департаменте транспортной безопасности и специальных программ Министерства транспорта Российской Федерации», в соответствии с которым основными задачами Департамента являлись:

• формирование государственной политики в области транспортной безопасности;
• разработка проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в области транспортной безопасности;
• координация и контроль деятельности подведомственных министерству федеральной службы и федеральных агентств в области обеспечения транспортной безопасности;
• интеграция в международную систему обеспечения транспортной безопасности;
• обеспечение мобилизационной подготовки в области транспорта, мероприятий по гражданской обороне министерства, а также контроль и координация деятельности находящихся в его ведении федеральной службы и федеральных агентств по их мобилизационной подготовке и гражданской обороне;
• обеспечение режима секретности и ведение секретного делопроизводства в министерстве.

Переломным моментом, разграничившим этапы формирования законодательной базы в области обеспечения транспортной безопасности, стал террористический акт в аэропорту «Домодедово», произошедший 24 января 2011 года. Было возбуждено уголовное дело. В ходе расследования следствие, в том числе, проверяло полноту обеспечения мер безопасности в аэропорту. При этом выяснилось, что требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, включая воздушный, Минтрансом России на момент совершения преступления утверждены не были (на тот момент требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта в соответствии со статьей 8 Закона утверждались Минтрансом России по согласованию с причастными федеральными органами исполнительной власти).

В итоге были изданы  приказы Минтранса России от 8 февраля 2011 г. № 40,41,42,43, впоследствии в транспортном сообществе нареченные «близнецами», утверждающие, мягко говоря, «сырые» требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств по видам транспорта.

Как известно, нормотворчество – кропотливая работа, требующая серьезных усилий и консолидации со стороны органов государственной власти, осуществляемая с привлечением бизнес-сообщества. Известно множество примеров, когда проекты нормативных правовых актов (далее – НПА) рассматриваются годами, прежде чем они становятся принятыми. В ходе разработки НПА необходимо просчитать риски, составить финансово-экономическое обоснование, тем самым обеспечить отчетливую практическую реализацию принимаемых правовых актов ввиду того, что они затронут круг субъектов, обязанных выполнять предписываемые им требования. НПА, предусматривающие необоснованные финансовые затраты субъектов, тем или иным образом, влияют на экономику государства в целом, а в конечном счете «бьют по карману» граждан.

Необходимо отметить, что на момент теракта в аэропорт «Домодедово» требования находились в стадии разработки. Соответствующая работа велась, в Минтрансе России были подготовлены проекты, но их принятие продлевалось ввиду необходимости их корректировки, в том числе устранения недостатков, выявляемых в ходе согласительных совещаний при участии заинтересованных ФОИВ (Минтранс России, ФСБ России, МВД России, Минэкономразвития России). Иными словами, эти проекты нуждались в дальнейшей доработке, и их утверждение в том виде, в котором они пребывали на момент принятия, по общему мнению  транспортников, столкнувшихся с их реализацией, было преждевременным, поскольку они практически не учитывали специфику видов транспорта и имели множество других недостатков.

 К слову, надо сказать, что к мнению потенциальных исполнителей требований относительно качества принимаемых НПА законодатель более внимательно стал прислушиваться позднее, когда субъекты, поняв, в какие условия они поставлены, стали гораздо активнее и жестче выражать свою позицию. Но об этом чуть позже.

Несовершенство требований в области ТБ. Обращения субъектов транспортной инфраструктуры в органы государственной власти. Необходимость внесения изменений в ФЗ-16 «О транспортной безопасности»

         После принятия требований в Минтранс России стали поступать обращения от субъектов транспортной инфраструктуры (далее – СТИ), содержащие просьбы о разъяснении положений требований. К концу 2011 года обращений на эту тему был уже вал, так как за дело взялись контрольно-надзорные органы, начавшие применение к СТИ санкций за неисполнение требований.

         Парадокс заключался в том, что требования содержали положения, не предусмотренные Законом, в развитие которого они принимались. Например, положения, касающиеся прохода, перемещения пассажиров и багажа в зоне транспортной безопасности ОТИ и ТС, деятельности подразделений транспортной безопасности, досмотра и т. д. При этом Закон не содержал их понятийного определения.

Таким образом, Закон также нуждался в корректировке: помимо вышеназванного требовалось уточнение понятий субъекта и объекта транспортной инфраструктуры, других норм, имевших размытое, допускающее расширительное толкование состояние.  В то же время надзирающие органы в лице прокуратуры и Ространснадзора, не всегда принимая во внимание сложившуюся ситуацию, выписывали предписания об устранении нарушений законодательства и штрафы. В связи с этим вспоминается, как один из представителей ОАО «РЖД» на площадке Государственной Думы сообщал  о том, что Общество получило предписание от прокуратуры за необеспечение транспортной безопасности…. детского сада и поликлиники, при этом свое решение прокуратура мотивировала  тем, что данные объекты находились на балансе Общества, тем самым подпадая под понятие «объект транспортной инфраструктуры».

Первыми на несовершенство законодательства в области транспортной безопасности отреагировали представители СТИ воздушного и морского транспорта, так как теперь, помимо требований международного законодательства в области защиты от противоправных посягательств, на них возлагалось выполнение требований национального законодательства о транспортной безопасности, во многом дублирующего требования международного законодательства. Ввиду такой необходимости финансовые затраты предприятий во многом увеличивались.

Кстати, несмотря на предпринимаемые законодателем попытки произвести корреляцию международного и национального законодательства в области транспортной безопасности (о чем речь пойдет ниже), эта проблема в полном объеме не решена до настоящего времени. Также с огромными проблемами при реализации требований столкнулось ОАО «РЖД».

 Представители аэропортов и авиакомпаний отмечали, что они столкнулись с коллизией норм Федерального закона «О транспортной безопасности» и нормами Воздушного кодекса Российской Федерации. По их мнению, эти нормативные акты равной юридической силы по-разному регламентируют однородные общественные отношения. Отмечалось, что Верховный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что при наличии противоречия между равными по юридической силе Федеральными законами приоритет сохраняется за законом, который принят позже по времени и (или) является специальным актом, регулирующим спорные правоотношения.

Позже по времени принят Федеральный закон «О транспортной безопасности», а специальным актом, регулирующим обеспечение авиационной безопасности, является Воздушный кодекс РФ. Проблему соотношения понятий «транспортная безопасность» и «авиационная безопасность» ФЗ-16 на тот момент не разрешал. Соответственно, появились споры, каким из этих федеральных законов должны руководствоваться в своей деятельности службы авиационной безопасности, которые помимо Требований должны выполнять федеральные авиационные правила.

С конца 2011 – начала 2012 года массовые обращения СТИ начали поступать не только в Минтранс России, но и в Комитет Государственной Думы по транспорту, сформированный из вновь избранных в декабре 2011 года в Государственную Думу 6-го созыва депутатов. При Комитете был сформирован Экспертный совет, разделенный на секции.

Секцию транспортной безопасности возглавил депутат Государственной Думы 6-, 7-го созывов Старовойтов Александр Сергеевич. Ввиду высокой актуальности  вновь возникающих проблем, связанных с реализацией СТИ законодательства в области обеспечения транспортной безопасности была сформирована рабочая группа секции транспортной безопасности Экспертного совета при Комитете ГД по транспорту, задачей которой являлась деятельность  по совершенствованию законодательства в области транспортной безопасности.

В рабочую группу вошли представители органов государственной власти, крупных транспортных предприятий, общественных организаций и объединений по видам транспорта.

Чтобы понять, насколько высоким на тот момент стал градус напряжения в транспортном сообществе из-за требований законодательства в области транспортной безопасности, в качестве примера приведу тексты некоторых обращений в адрес Старовойтова А.С.

Подобных обращений от представителей различных видов транспорта я мог бы привести здесь десятки.

Было очевидно, что назрела необходимость проведения глобальных изменений нормативно-правовой базы в области транспортной безопасности.

 Предложения от транспортного сообщества поступали самые разные: уточнение понятийного аппарата, гармонизация авиационной и транспортной безопасности, дифференциация Закона по видам транспорта, исключение транспортных средств из-под действия Закона и многое-многое другое.

Были сторонники отмены Закона в принципе. В целом предложения сводились к достижению разумности финансовых затрат и эффективности принимаемых мер.

Принимая во внимание необходимость совершенствования законодательства в области транспортной безопасности, в Минтрансе России шла разработка соответствующих проектов федеральных законов.

Попытки гармонизации международного и национального законодательства в области обеспечения транспортной безопасности морского транспорта

Следует отметить, что 23.07.2013   был  принят Федеральный закон № 225-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации. Данный Федеральный закон внес некоторые изменения в Федеральный закон «О транспортной безопасности» применительно к морскому транспорту.

Одной из целей данного Федерального закона была попытка гармонизировать международное законодательство в области морского транспорта с национальным законодательством в области обеспечения транспортной безопасности, тем самым снизив финансовую нагрузку на СТИ.

В частности, в законе был дан ряд формулировок, исходя из которых:

• оценка уязвимости морского судна включает в себя оценку охраны морского судна и проводится с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации по охране судов и портовых средств, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• оценка  уязвимости морского судна, морского терминала, акватории морского порта должна включать в себя оценку охраны морского судна, оценку охраны соответствующего портового средства и проводится с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации по охране судов и портовых средств, настоящего Федерального закона, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• план обеспечения транспортной безопасности морского судна является планом охраны морского судна, предусмотренным международными договорами Российской Федерации в области охраны судов и портовых средств, и разрабатывается с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации по охране судов и портовых средств, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
• план обеспечения транспортной безопасности морского терминала является планом охраны соответствующего портового средства, предусмотренным международными договорами Российской Федерации в области охраны судов и портовых средств, и разрабатывается с учетом требований, установленных международными договорами Российской Федерации по охране судов и портовых средств, настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, принятием Федерального закона 225-ФЗ законодатель пытался устранить избыточность правового регулирования, связанную с необходимостью выполнения правовых норм как отечественного законодательства в области транспортной безопасности, так и международного законодательства в области обеспечения безопасности морских судов и портовых средств, что существенно увеличивало финансовую нагрузку на СТИ, вносило путаницу, в том числе при взаимоотношениях СТИ с контролирующими и надзирающими органами.

Однако, как выяснилось впоследствии, полностью ликвидировать дубляж законодательных требований не представилось возможным.

Налаживание диалога власти и общества в сфере ТБ.

15-ФЗ от 3 февраля 2014 года – своевременный шаг вперед

Следующим ключевым этапом развития законодательства в области транспортной безопасности стало принятие Федерального закона № 15-ФЗ от 3 февраля 2014 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности».

На данном событии следует остановиться более подробно, так как принятие данного Федерального закона обеспечило новый повышенный резонанс   со стороны транспортного сообщества.

7 мая 2013 года в Государственной Думе ФС РФ был зарегистрирован проект Федерального закона № 273657-6, внесенный Правительством Российской Федерации, с первоначальным названием «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности».  

В преамбуле пояснительной записки отмечалось, что: «Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» разработан в целях гармонизации законодательства в области обеспечения транспортной безопасности, единообразного подхода в толковании статей Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», совершенствования и развития законодательства Российской Федерации, направленного на защиту транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства, в соответствии с реалиями настоящего времени и существующими угрозами незаконного вмешательства в деятельность транспорта».

18.06.2013 законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении.

В ходе подготовки проекта ко второму чтению рабочую группу в Государственной Думе возглавил депутат, 1-й заместитель председателя Комитета Госдумы по транспорту Ефимов Виталий Борисович, одновременно являющийся президентом Союза транспортников России.

Под его руководством, при участии представителей причастных ФОИВ и транспортного сообщества началась кропотливая работа по подготовке законопроекта ко второму чтению.

Трудно понять тому, кто не присутствовал на заседаниях рабочей группы, насколько высок был накал проводимой работы, сопровождавшейся ожесточенными спорами и дискуссиями участников, огромным напряжением воли и ума.

При этом работать в группе было очень интересно, так как в ней были профессионалы своего дела как со стороны ФОИВ, так и со стороны бизнес-сообщества. За те семь месяцев, которые разделили принятие законопроекта в первом и во втором чтении был проведен колоссальный объем работы.

Впоследствии выяснилось, что не все проблемы были решены, но нельзя не отметить желание участников рабочей группы   подготовить качественный законодательный акт, что было нелегко, учитывая различную специфику видов транспорта.

В законопроект был внесен ряд уточнений и новелл,  установлены и раскрыты понятия досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, подразделения транспортной безопасности, подготовки и аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности,  внесены другие положения, ключевым образом менявшие основные подходы к обеспечению безопасности  транспортного комплекса Российской Федерации.

По аналогии с ранее принятым 225-ФЗ в рамках подготовки законопроекта ко второму чтению проводилась попытка гармонизировать отечественные требования по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС воздушного транспорта с международными требованиями.

Так, было определено, что обеспечение транспортной безопасности на ОТИ или ТС воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности. Соответственно, законодательно закреплялось, что программой авиационной безопасности авиационного предприятия, предусмотренной международными стандартами Международной организации гражданской авиации в области защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, является совокупность планов обеспечения транспортной безопасности транспортных средств воздушного транспорта, эксплуатируемых одним СТИ.

План обеспечения транспортной безопасности аэропорта (аэродрома) является программой авиационной безопасности соответствующего аэропорта (аэродрома).

Кроме того, положениями законопроекта вводились уголовная и административная ответственность за нарушение порядков и правил в области транспортной безопасности.

24.01.2014 проект был принят во втором чтении в Государственной Думе. Таким образом, в ходе работы на площадке Комитета Госдумы по транспорту над данным Федеральным законом, которая шла очень трудно, была предпринята попытка учесть интересы транспортного сообщества. 

В итоге 15-ФЗ нельзя назвать идеальным, но вместе с тем он был своевременным, актуальным, и многие проблемные вопросы с его принятием были решены.

03.02.2014 Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон № 15-ФЗ от 3 февраля 2014 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности».

Рассказывая о том времени, необходимо отметить одно важное событие в сфере ТБ, а именно: в Минтрансе России была введена должность заместителя Министра транспорта, курирующего транспортную безопасность. Первым эту должность в октябре 2013 года занял Захряпин Николай Юрьевич.

Н.Ю. Захряпиным был поддержан  вектор тесного сотрудничества между бизнесом и властью в сфере совершенствования законодательства в области транспортной безопасности, по его решению стали проходить совместные обсуждения разрабатываемых Минтрансом России подзаконных актов.

Необходимо подчеркнуть, что данные обсуждения велись не в формате сухой переписки, а непосредственно под председательством Н.Ю. Захряпина с приглашением заинтересованных сторон и с уважительным отношением к мнению транспортников.

Кроме того, Николаем Юрьевичем были поддержаны конференции, организуемые с целью обсуждения актуальных вопросов в области транспортной безопасности и практической реализации законодательства в данной области, что также способствовало налаживанию предметного диалога между транспортным сообществом и ФОИВ.

Федеральным законом от 23.07.2013 № 208-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам антитеррористической защищенности объектов» было внесено изменение в статью 8 Федерального закона 16-ФЗ.

В соответствии с данным изменением Требования по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС стали устанавливаться не приказом Минтранса России, а постановлением Правительства Российской Федерации по представлению Минтранса России.

Таким образом, в Минтрансе России началась подготовка новых требований, которые, с учетом имеющегося практического опыта, по сравнению с ранее действующими должны были стать более понятными, разумными и целесообразными.

Качеству разрабатываемых на основании 15-ФЗ  проектов требований было уделено гораздо больше внимания по сравнению с требованиями, принятыми в 2011 году. Разрабатывались и согласовывались они достаточно длительное время, и в результате на протяжении 2016-2017 годов вышли постановления Правительства РФ, утверждающие:

• требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;
• требования по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта на этапе их проектирования и строительства и требования по обеспечению транспортной безопасности объектов (зданий, строений, сооружений), не являющихся объектами транспортной инфраструктуры и расположенных на земельных участках, прилегающих к объектам транспортной инфраструктуры и отнесенных в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации к охранным зонам земель транспорта;
• требования к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правила обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности.

Не сказать, что данные подзаконные акты полностью удовлетворяли транспортное сообщество, но это был шаг вперед, направленный на совершенствование нормативно-правовой базы в области ОТБ.

270-ФЗ от 2 августа 2019 года: на пути совершенствования законодательства в области ТБ

Следующего знаменательного события в области транспортной безопасности транспортному сообществу пришлось ждать довольно длительное время.

2 августа 2019 года Президентом Российской Федерации был подписан Федеральный закон от № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности».

При этом проект данного Федерального закона Правительство РФ внесло в Государственную Думу 24 марта 2015 года. В Госдуме он был зарегистрирован под № 750871-6. Данный проект рассматривался в Государственной Думе четыре с половиной года. Примечательно, что в нижнюю часть парламента РФ проект поступил всего на 2 страницах. Тогда как на момент подписания Федеральный закон включал в себя 33 страницы печатного текста.

Привожу текст пояснительной записки к законопроекту:

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

 к проекту федерального закона «О внесении изменений

в Федеральный закон «О транспортной безопасности»

 Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности» разработан в соответствии с пунктом 22 раздела II плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 января 2015 г.

№ 98-р (далее –законопроект).

Данный законопроект предусматривает, что требования по обеспечению транспортной безопасности, предусмотренные частью 1 статьи 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон о транспортной безопасности), для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств городского наземного электрического транспорта, автомобильного транспорта, задействованного в перевозках пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщениях, железнодорожного транспорта, осуществляющего пригородные перевозки, а также для объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, не подлежащих категорированию по видам транспорта, установленных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 июля 2014 г. № 196 (за исключением объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, являющихся объектами повышенной террористической уязвимости), вступают в силу с 1 января 2017 г., а также возможность исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками вышеуказанных требований в части поэтапного оснащения объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств техническими средствами обеспечения транспортной безопасности (за исключением объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, указанных во втором абзаце проектируемой статьи) в сроки, установленные соответствующими планами обеспечения транспортной безопасности, предусмотренные статьей 9 Закона о транспортной безопасности, до 1 июля 2017 г.

Проведенный анализ норм Федерального закона от 3 февраля 2014 г.

№ 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» (далее –Федеральный закон № 15-ФЗ) и нормативных правовых актов, подготавливаемых в его развитие, показал, что исполнение ряда предлагаемых норм связано с определенными издержками субъектов предпринимательской и иной деятельности.

Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры исполнять требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта установлена статьей 8 Закона о транспортной безопасности с учетом изменений, внесенных Федеральным законом № 15-ФЗ.

Действие Закона о транспортной безопасности и соответствующих нормативных правовых актов распространяется на тысячи хозяйствующих субъектов –владельцев объектов транспортной инфраструктуры (автовокзалов, железнодорожных станций, мостов, морских и речных портов, аэропортов и т.д.) и транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров и опасных грузов, принадлежащих как хозяйствующим субъектам на праве частной собственности, так и публичным образованиям на праве государственной и муниципальной собственности.

Расходы на обеспечение транспортной безопасности варьируются в зависимости от вида транспорта, однако присущи всем субъектам предпринимательской деятельности, попадающим в сферу регулирования Закона о транспортной безопасности.

Деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств городского наземного электрического транспорта, автомобильного транспорта, задействованного в перевозках пассажиров и багажа в городском и пригородном сообщениях, железнодорожного транспорта, осуществляющего пригородные перевозки, является социально значимой и зависит от дотаций из бюджетов Российской Федерации всех уровней и, как следствие, сопряжена со значительными материальными издержками.

Принимая во внимание специфику функционирования указанных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, не подлежащих категорированию по видам транспорта, разработка для них рациональных требований на сегодняшний день представляется наиболее проблематичной.

Таким образом, законопроектом устанавливается перенос вступления в силу требований в области обеспечения транспортной безопасности для отдельных видов транспорта до 1 июля 2017 г. в целях создания более комфортных условий для хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги населению указанными видами транспорта.

Кроме того, в настоящее время согласно требованиям по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, утвержденным приказами Минтранса России в 2011 году, реализация планов обеспечения транспортной безопасности на большинстве видов транспорта (за исключением метрополитена) осуществляется в полугодичный срок со дня утверждения результатов оценки уязвимости.

В соответствии с Графиком подготовки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, предусмотренных Федеральным законом № 15-ФЗ, утвержденным Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации А.В. Дворковичем 30 января 2015 г. № 502п-П9, акты Правительства Российской Федерации, устанавливающие требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, предусмотренные статьей 8 Закона о транспортной безопасности, должны быть приняты до конца первого полугодия 2015 г.

Таким образом, субъекты транспортной инфраструктуры будут иметь возможность утвердить планы обеспечения транспортной безопасности в течение двух лет, предусмотрев сроки реализации указанных планов в соответствии с разрабатываемыми требованиями.

Предлагаемые законопроектом изменения позволят субъектам транспортной инфраструктуры и перевозчикам сократить свои производственные издержки на реализацию соответствующих мероприятий до 1 января 2017 г., а также поэтапно реализовать требования по обеспечению транспортной безопасности, равномерно распределить финансовую нагрузку при выполнении мероприятий, предусмотренных соответствующими планами обеспечения транспортной безопасности в части, касающейся оснащения объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств техническими средствами обеспечения транспортной безопасности (за исключением объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, указанных во втором абзаце проектируемой статьи) в срок до 1 июля 2017 г., оптимизировать свои производственные издержки в неблагоприятных условиях экономического кризиса.

В то же время в условиях сохраняющихся угроз совершения террористических актов перенос вступления в силу требований в области обеспечения транспортной безопасности в полном объеме формирует предпосылки для совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортного комплекса, невостребованность реализованных ранее мероприятий по обеспечению транспортной безопасности, в том числе в рамках Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте.

Таким образом, обращения СТИ, в том числе в Правительство РФ, относительно высокой финансовой нагрузки на бизнес для реализации законодательства в области ТБ, тем более в условиях разразившегося в 2014 году мирового финансового кризиса, возымели эффект.

Но снова проблем в сфере транспортной безопасности накопилось столько, что принятием законопроекта в виде, представленном Правительством РФ, они фактически бы не решались.

Ввиду вышеизложенного, после принятия законопроекта в первом чтении 21 апреля 2015 года рабочая группа под председательством В.Б. Ефимова начала доработку законопроекта ко второму чтению.

Практически все надо было начинать заново. Вновь Госдуме и ФОИВ предстоял колоссальный объем работы, включающий в себя:

• подготовку  ко второму чтению законопроекта № 750871-6 по внесению изменений в 16-ФЗ «О транспортной безопасности», по возможности решающего накопившиеся проблемы СТИ в сфере практической реализации законодательства в ОТБ или хотя бы облегчающий их деятельность;
• продолжение разработки подзаконных актов, необходимых к принятию в развитие 15-ФЗ от 3 февраля 2014 года;
• переиздание Требований по видам транспорта по обеспечению транспортной безопасности после принятия проекта федерального закона № 750871-6;
• разработка новых подзаконных актов после принятия проекта федерального закона № 750871-6.

Время доработки проекта федерального закона № 750871-6 ко второму чтению увеличилось, в том числе из-за принципиальной позиции Комитета Государственной Думы по транспорту относительно необходимости представления Правительством РФ на момент принятия законопроекта ко второму чтению проектов подзаконных актов, предусмотренных законопроектом.

Данная позиция комитета была основана на соответствующем положении Регламента Государственной Думы.

Таким образом, проект Федерального закона № 750871-6 – предтеча 270-ФЗ от 2 августа 2019 года во втором чтении в Государственной Думе был принят 16 июля 2019 года.

Приводить в данной статье положения 270-ФЗ от 02.08.2019  смысла нет, так как они хорошо знакомы транспортникам, осуществляющим его реализацию, поскольку именно в соответствии с положениями данного Федерального закона в настоящее время осуществляется защита транспортного комплекса Российской Федерации от актов незаконного вмешательства.

В 2020 году были переизданы Требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта. Следует отметить, что к данным правовым актам разработчики подошли со всей серьезностью и тщательностью.

Достаточно сказать, что практически все постановления, утверждающие вновь изданные требования, содержали положение, обязывающее Минтранс России доложить в Правительство Российской Федерации к определенному сроку о результатах анализа практики применения требований, что подразумевает их оперативное корректирование.

На пороге новых изменений законодательства в области ТБ

В настоящее время законодательство в области транспортной безопасности вновь находится на пороге серьезных изменений. В 2021 году в Государственную Думу поступило четыре соответствующих законопроекта.

Из них можно выделить проект федерального закона № 1222092-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (о дополнительных мерах обеспечения безопасности объектов транспортной инфраструктуры).

Из пояснительной записки:

«В настоящее время на государственном уровне сформирована и функционирует скоординированная система защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Важнейшим элементом данной системы является Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее –Закон 16-ФЗ). В развитие его положений изданы нормативные правовые акты, направленные на обеспечение транспортной безопасности, в том числе объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.

Вместе с тем, в целях реализации обязательств Российской Федерации по защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства в рамках Конвенции о международной гражданской авиации (заключена в г. Чикаго 7 декабря 1944 г.) и в частности приложения № 17 «Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства к указанной конвенции (далее –Приложение № 17), в рамках законодательства в области воздушного транспорта также сформирована соответствующая система авиационной безопасности, которая является совокупностью правовых и организационных мер, направленных на предотвращение и пресечение противоправных действий в отношении гражданской авиации.

Существующие в настоящее время две вышеуказанные системы приводят к дублированию отдельных требований законодательства по обеспечению транспортной безопасности и воздушного законодательства в части авиационной безопасности, реализация которых направлена на достижение одной цели –защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

По результатам проведенного анализа выявлено дублирование в нормативном правовом регулировании деятельности по защите воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства по следующим ключевым требованиям в обеспечении авиационной и транспортной безопасности:

• определение организаций, юридических лиц, осуществляющих защиту воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• установление соответствия организаций, юридических лиц, осуществляющих защиту воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства, установленным требованиям;
• проведение аттестации физических лиц, непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• ограничения, установленные для физических лиц, непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• подготовка специалистов (персонала), непосредственно связанных с защитой воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• определение требований по защите воздушного транспорта от актов незаконного вмешательства;
• определение досмотровых мероприятий на воздушном транспорте в целях защиты от актов незаконного вмешательства;
• разработка и утверждение документов субъектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта, определяющих реализуемые меры по защите от актов незаконного вмешательства в соответствии с установленными требованиями.

Вышеуказанные дублирующие ключевые требования определены на уровне федеральных законов Российской Федерации, и их реализация влечет дублирование нормативного правового регулирования на уровне актов, издаваемых в развитие установленных норм, что в свою очередь увеличивает финансовые затраты, а также затраты на организационно-управленческую деятельность хозяйствующих субъектов.

В целях исключения дублирования предлагается правовое регулирование вопросов защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства осуществлять в рамках законодательства о транспортной безопасности….».

Таким образом, предпринимается очередная попытка устранить дублирование правового регулирования, в том числе путем изъятия из Воздушного кодекса положений, касающихся авиационной безопасности и отмены соответствующих федеральных авиационных программ.

8 декабря 2021 года данный законопроект был принят Госдумой в первом чтении, в настоящее время идет сбор поправок к нему.

Подводя итоги, хотелось бы отметить следующее.

Действительно, на государственном уровне в настоящее время сформирована и функционирует скоординированная система защиты транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Несмотря на имеющиеся замечания и проблемы, уровень доверия транспортного сообщества к предлагаемым законодателем положениям, регулирующим данную сферу, в целом повысился.

Это обстоятельство обусловлено как повышением качества разрабатываемых НПА, так и изменением подхода к осуществлению контрольно-надзорной деятельности, заключающейся не в реализации карательных мер, а в разъяснении СТИ тех или иных моментов, связанных с практической реализацией законодательства в области ОТБ.

Со стороны причастных государственных структур не допускается хаотичных решений, дестабилизирующих ситуацию в данной сфере, обеспечивается конструктивный диалог между государством и бизнес-сообществом.  

Это является одним из позитивных моментов, так как уже неоднократно отмечалось, что в результате не до конца продуманных и согласованных решений в конечном счете страдает потребитель.

В настоящее время появилось достаточное количество грамотных специалистов в области транспортной безопасности, как теоретиков, так и практиков, способных решать стоящие перед ними задачи;

внедряется  электронный документооборот, предполагающий упрощение обратной связи между компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности и СТИ; 

разрабатываются цифровые технологии; на рынке появляются новые технические средства обеспечения транспортной безопасности, в том числе высокоинтеллектуальные.

Диалог между бизнесом и властью обеспечивается путем проведения различных мероприятий: конференций, семинаров, «круглых столов», предполагающих коллективное исследование проблем в сфере транспортной безопасности и выработку путей их решения.

Прошедшая реорганизация Департамента транспортной безопасности Минтранса России способствовала оптимизации формирования государственной политики в области обеспечения транспортной безопасности, в том числе в части подготовки НПА в данной сфере.

В заключение хочу поблагодарить всех причастных к транспортной безопасности за их труд, поздравить с 15-летним юбилеем Закона, пожелать крепкого здоровья, терпения, неиссякаемой энергии и достижения намеченных целей.