Под видом оказания услуг

Анализ государственных и муниципальных закупок в сегменте систем безопасности приводит к неутешительному выводу: приоритетность российского оборудования в закупках нередко остается пустой формальностью. На практике заказчики прибегают к различным уловкам для обхода данного требования – в том числе, разыгрывая тендеры не на поставку, а на монтаж систем. В этом случае определяющим в описании тендера становится код на проведение монтажных работ. Хотя каждый из таких тендеров предполагает поставку заказчику оборудования, явно не оговоренного в тендере, для проведения монтажа и пусконаладки.

Обзор действующих нормативно-правовых актов:

 Государственная политика в области установления механизмов, сдерживающих наполнение российского рынка  импортными товарами и стимулирующих развитие российских товаропроизводителей, последовательно реализуется в следующих нормативных актах

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.08.2023) (ч. 3 ст. 14, п. 15 ч. 1 ст. 42).
2. Федеральный закон от 18.07.2011 223-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. Постановление Правительства РФ от 10.07.2019 № 878 (ред. от 27.03.2023) «О мерах стимулирования производства радиоэлектронной продукции на территории Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. № 925 и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами формирования и ведения единого реестра российской радиоэлектронной продукции»).
4. Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 № 616 (ред. от 31.05.2023) «Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства».
5. Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 № 617 (ред. от 28.02.2023) «Об ограничениях допуска отдельных видов промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
6. Постановление Правительства РФ от 16.09.2016 № 925 (ред. от 16.05.2022) «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами».
7. Постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2013 (ред. от 28.02.2023) «О минимальной доле закупок товаров российского происхождения».
8. Постановление Правительства РФ от 03.12.2020 № 2014 (ред. от 27.03.2023) «О минимальной обязательной доле закупок российских товаров и ее достижении заказчиком» (вместе с «Положением о требованиях к содержанию и форме отчета об объеме закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг, осуществленных в целях достижения заказчиком минимальной обязательной доли закупок, о требованиях к содержанию обоснования невозможности достижения заказчиком минимальной обязательной доли закупок российских товаров (в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг) отдельных видов, при осуществлении закупок которых установлены ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств, о порядке подготовки и размещения в единой информационной системе в сфере закупок таких отчета и обоснования», «Положением о порядке, критериях и последствии проведения оценки выполнения заказчиком обязанности достижения минимальной обязательной доли закупок российских товаров (в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг) отдельных видов, при осуществлении закупок которых установлены ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств».
9. Приказ Минфина России от 04.06.2018 № 126н (ред. от 11.11.2022) «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (зарегистрировано в Минюсте России 24.10.2018 № 52516).

В соответствии с частью 3 статьи 14 закона о контрактной системе в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации установлены:

– запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, а также работ и услуг, выполняемых или оказываемых иностранными лицами;

– ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, выполняемых или оказываемых иностранными лицами;

– установлена минимальная обязательная доля закупок российских товаров, в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг.

Таблица 1. Сравнение постановлений правительства

Как происходит на практике

В сегменте государственных и муниципальных закупок имеет место ситуация косвенным образом нарушающая интересы отечественных производителей, производящих товары, в отношении которых установлены преференции.

Пунктом 15 части 1 статьи 42 закона о контрактной системе установлена обязанность заказчика указывать информацию о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, выполнении работ, выполняемых иностранными лицами, в случае, если такие условия, запреты и ограничения установлены в соответствии со статьей 14 вышеуказанного Федерального закона.

Действующее законодательство не содержит обязанность выделять отдельно поставку товара, который будет установлен в процессе выполнения работ, если предметом закупки являются непосредственно работы, что является легальным способом преодоления запретов и ограничений, установленных в отношении импортного товара. Поскольку в таком случае код ОКПД2 товара не указывается и правительственные ограничения не работают.

Об этом свидетельствует нижеприведенная практика.

1. Электронный аукцион № 0372200152423000002. Выполнение работ по монтажу и пусконаладке системы автоматической пожарной сигнализации и системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре в соответствии с рабочей документацией (шифр: 30-10/21-СПС.СОУЭ) в здании ГБДОУ детский сад №128 Выборгского района Санкт-Петербурга по адресу: Санкт-Петербург, ул.Шостаковича, д. 5 корпус 2 литера А.
2. Электронный аукцион № 0318300119423000976. Выполнение работ по модернизации системы автоматической пожарной сигнализации (АПС) и системы оповещения и управления эвакуацией (СОУЭ) в помещениях МБУК «ЦКД поселка Лорис».
3. Отбор ценовых оферт для субъектов мсп (электронный магазин) № 32312696620. Монтаж системы автоматической пожарной сигнализации, система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре.
4. Электронный аукцион № 0162200011822003771. Монтаж и ввод в эксплуатацию охранно-пожарной и тревожной сигнализации, системы оповещения и управления эвакуацией в здании, расположенном по адресу: Свердловская область, г. Екатеринбург, бульвар Культуры, дом 20 (Система охранно-тревожная сигнализация (СОТС); Автоматическая пожарная сигнализация и система оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре (АПС и СОУЭ)).
5. Электронный аукцион № 0848300051622000634. Выполнение работ по замене неэнергоэффективных светильников наружного освещения.

Что же ФАС?

Как свидетельствуют результаты рассмотрения жалоб, направленных в адрес ФАС, Федеральная антимонопольная служба не проявляет интереса к подтасовкам и по сути поддерживает позицию поставщиков иностранного оборудования, действующих вопреки требованиям постановлений правительства.

Так, в случае направления в адрес заказчиков запросов на разъяснения положений документации закупки, в которых отмечается уклонение от применения национального режима и направляется просьба внести изменения в извещение об осуществлении закупки, а именно, выделять отдельно поставку товара, заказчики ссылаются на финансирование из государственного бюджета работ и в случае выделения отдельно поставки контролирующие органы не произведут оплату по заключенному контракту.

А в случае жалоб участников в антимонопольный орган на неправильность оформления извещения региональные ФАС ошибочно руководствуются Письмом ФАС России от 25.06.2020 № ИА/53616/20 «По вопросу установления требований к составу заявки (поставляемый, используемый товар)», установившим, что при проведении закупки работ заказчик не вправе требовать предоставления в составе заявки конкретных показателей товара, соответствующих значениям, установленным в документации о закупке, а также делать указание на конкретный товарный знак (при наличии), если:

– товар не передается заказчику по товарной накладной или акту передачи;

– товар не принимается к бухгалтерскому учету заказчика в соответствии с Федеральным законом от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете»;

– товаром являются строительные и расходные материалы, моющие средства и т.п., используемые при выполнении работ, оказании услуг, без которых невозможно выполнить (оказать) такую работу (услугу).

Пример:

1. Решение по жалобе № 066/06/106-2553/2023 от 19.07.2023 г.
2. Решение № СС/6892/23 от 26.07.2023 г..
3. Решение ФАС по делу 050/06/105-25402/2022 от 18.07.2022 г.

Однако устройства охранной или пожарной сигнализации и аналогичная аппаратура (ОКПД2: 26.30.50) относятся к основным средствам – материальным ценностям со сроком полезного использования более 12 месяцев (см. п. 6 ФСБУ 6/2020 «Основные средства», утв. приказом Минфина России от 17.09.2020 № 204н, и п.7 ФСБУ для организаций государственного сектора «Основные средства», утв. приказом Минфина России от 31.12.2016 № 257н), а следовательно, подлежат принятию заказчиками к бухгалтерскому учету, и, как следствие, в закупках такие товары должны выделяться отдельно от работ и к ним должен применяться национальный режим.

В настоящий момент Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.08.2023) такой обязанности (обязанности по выделению поставки) не содержит, что позволяет производить выполнение работ импортным оборудованием.

Такая ситуация де-юре не является нарушением Постановлений Правительства № 878, 2013, 2014, 925, 616 и 617, Приказа 126н, но негативно влияет на российских товаропроизводителей, фактически нивелируя ограничения, установленные вышеуказанными постановлениями правительства РФ.

Общая беда 

Описанные выше нарушения законодательства выявлены не только в сегменте охранно-пожарного оборудования, но и в других отраслях радиоэлектронной промышленности, о чем свидетельствуют заявления представителей Ассоциации «Профессиональные Системы Видеомониторинга и Радиосвязи» и АНО «Центр содействия улучшению качества освещения, «Честный свет». Фактически они носят массовый характер.

Помимо вышеуказанных проблем, существует еще практика подмены характеристик оборудования, внесенного в реестр российской промышленной продукции.

По словам директора Консорциума «Профессиональные системы видеомониторинга и радиосвязи» Дмитрия Климова, с подобной практикой столкнулась компания ООО «БайтЭрг» –  один из крупнейших в России производитель систем видеомониторинга.

Компания обратилась с жалобой в Управление ФАС России на нарушение заказчиком процедуры определения победителя по результатам проведения электронного аукциона № 0173200001423000721 на поставку персональных носимых устройств регистрации информации и терминалов. Заказчик не применил требования п.3 Постановления № 878 от 10 июля 2019 г. и не отклонил заявку второго участника, который предложил к поставке товар, не включенный в реестр российской радиоэлектронной продукции.

Управлением ФАС России по г. Москве было принято решение по делу № 077/06/106-10219/2023 от 02.08.2023 г. о признании жалобы ООО «БайтЭрг» необоснованной. Комиссия управления отметила, «с учетом того, что габаритные размеры товаров, указанных в представленных реестровых номерах, не соответствуют техническому заданию, Комиссией заказчика принято решение об отнесении предлагаемой заявителем продукции к иностранным товарам и неприменении положений постановления № 878 при рассмотрении заявок».

При проведении электронного аукциона заказчиком в техническом задании была «изменена» одна характеристика товара, находящегося в реестре российской промышленной продукции и едином реестре российской радиоэлектронной продукции. Изменение характеристики позволило заказчику не учитывать номер реестровой записи, поскольку продукция под представленным номером не соответствует ТЗ заказчика, и, соответственно, не применять требования п.3 Постановления № 878 от 10 июля 2019 г.

В результате предусмотренные Постановлением № 878 для российской продукции преференции представлены не были.

Указанный случай является не единичным, и антимонопольные органы все чаще придерживаются вышеизложенной позиции (Решение Московского УФАС по делу № 077/06/106-8747/2023 от 03.07.2023 г.).

Как отмечают эксперты АНО «Центр содействия улучшению качества освещения «Честный свет», действие Приказа Минфина России от 04.06.2018 № 126н (ред. от 11.11.2022) распространяется только на поставку товаров. А в случае проведения работ по поставке и монтажу оборудования преференции для российского оборудования отсутствуют. То есть китайские и европейские бренды систем безопасности, и в целом радиоэлектроники, в закупках на монтаж торгуются наравне с российскими производителями, что опять же неблагоприятно влияет на политику импортозамещения.

Таким образом, при закупке светотехнического оборудования, во время выполнения работ не может исполняться требование о 15%-ной преференции российским производителям, а государство переплачивает эти 15% подрядчику, устанавливающего импортное оборудование.

При использовании Постановления № 878 участники закупок часто применяют действующие реестровые номера российских производителей, при этом поставляют продукцию иностранного производства, подделывая паспорт изделия либо вовсе его не прикладывая.

Отраслевая позиция  

20 октября 2023 года в Минпромторг России от имени сразу нескольких отраслевых объединений и консорциумов было направлено обращение участников радиоэлектронной промышленности. В обращении был сделан акцент на возникающие проблемы у отечественных производителей при участии в конкурсных процедурах, а также сформулирован запрос по разъяснению сложившейся ситуации о непредоставлении преференций, предусмотренных Постановлением № 878 для российской продукции,  а также необходимость доведения информации до профильных комитетов правительства РФ, с просьбой разобраться в сложившейся ситуации и посредством межведомственного взаимодействия выработать единую концепцию федеральных органов по вопросу контроля реализации мер по импортозамещению.

Основными тормозящими факторами на пути применения российского оборудования в тендерах, говорится в обращении отраслевых сообществ, являются следующие пробелы в нормативах:

а) ключевые постановления Правительства РФ № 617, 616, а также Приказ Минфина № 126н не содержат все коды ОКПД2 товаров, производимых на территории РФ в стратегически важных областях;

б) имеет место терминологическая нестыковка и несогласованность между подзаконными нормативно-правовыми актами, регулирующими данный вопрос;

в) не учтены особенности ведения бухгалтерского учета бюджетными организациями;

г) не регламентировано использование бюджетных средств, выделяемых по конкретным статьям расходов;

д) неправильное толкование юридических терминов, например – действующее законодательство не содержит четкого определения «национальный режим».

Одним из возможных решений проблемы игроки видят создание межведомственной рабочей группы по урегулированию неточностей и пробелов в законодательстве. Начало такой работы позволит отечественным производителям убедиться в серьезности намерений государства относительно построения технологического суверенитета и защиты интересов внутренних производителей.