Внесение изменений в Федеральный закон «О ведомственной охране»: государственный подход под разными углами зрения

Сбалансированное решение по совершенствованию рынка государственных охранных услуг должно быть направлено на повышение их качества, гарантировать конкуренцию и учитывать социальный фактор.

Правительством РФ в Государственную Думу внесен законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 14 апреля 1999 года № 77-ФЗ «О ведомственной охране». Согласно заключению Правового управления, документ разработан в целях совершенствования организационно-правовых основ создания и деятельности ведомственной охраны и предусматривает уточнение отдельных положений указанного закона. В данный момент законопроект находится на рассмотрении и готовится к первому чтению.

Какие цели преследуются новым законопроектом

По мнению авторов законодательной инициативы, необходимо уточнить сферы деятельности ведомственной охраны с учетом произошедших за последние годы изменений в организационно-правовых формах ее создания, а также расширение понятийного аппарата Федерального закона от 14 апреля 1999 года № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее - ФЗ-77).

В частности, документом предлагается дополнить ФЗ-77 новым понятием «сфера ведения (деятельности) » в целях определения круга объектов, находящихся в ведении федеральных государственных органов, органов исполнительной власти и организаций, которые должны обеспечиваться защитой ведомственной охраной (подпункт б) части 1 законопроекта).

Также данный законопроект уточняет категорию охраняемых ведомственной охраной объектов и устанавливает прямой запрет на охрану объектов, не включенных в утверждаемые в установленном порядке перечни охраняемых объектов (подпункт г) части 4 законопроекта).

Данный подход продиктован, по мнению авторов документа, тем, что в действующей редакции закона существуют правовые пробелы, которые позволяют подразделениям ведомственной охраны ряда федеральных государственных органов и организаций, в большинстве своем являющиеся коммерческими организациями, для извлечения прибыли принимать под защиту объекты, не относящиеся к сфере ведения соответствующего федерального государственного органа или организации. При этом утверждается, что осуществление ведомственной охраной защиты объектов различных категорий, не отнесенных к сфере ведения соответствующих госорганов и организацийрассматривается как нарушение обязательных требований национального законодательства. В свою очередь, судебная практика, складывающаяся в ходе рассмотрения гражданско-правовых и административных споров, носит неоднозначный характер.

В связи с этим, как поясняют составители документа, вносимые изменения направлены на исключение неоднозначного толкования участниками возникающих правоотношений в части определения ведомственной принадлежности (сферы ведения (деятельности)) охраняемых объектов и создание условий для обеспечения формирования единообразной судебной практики по данному вопросу.

Круг дискуссионных моментов

Вместе с тем, более детальный анализ данного документа обращает внимание на ряд значимых нюансов.

Так, например, определение перечня объектов для обслуживания ведомственной охраной, новый документ предлагает реализовать за счет ограничения правоспособности ведомственной охраны в части охраны объектов не только вне сферы ведения государственного органа, которому подведомственна охранная структура, но также дополнительно и внутри сферы ведения данного государственного органа(предлагаемые изменения и дополнения в ФЗ-77 касательно статьи 8).

Как известно, Постановлением Правительства РФ от 12 июля 2000 года № 514 «Об организации ведомственной охраны» установлено, что перечни охраняемых объектов, а также внесение в них изменения, утверждаются руководителями соответствующих федеральных государственных органов и организаций по согласованию с Росгвардией. При этом порядок и условия включения объекта в Перечень, его форма и сведения, указываемые в нём, сроки согласования Росгвардией Перечня, не определены.

Вместе с тем, согласно Закону № 77-ФЗ, перечень носит не разрешающий характер (в части охраны ведомственной охраной тех или иных объектов), а обязывающий ведомственную охрану и владельца объекта обеспечить охрану объектов, внесенных в перечень. Иное толкование его применения сводит практическое значение до уровня сугубо информационного материала (реестра) и исключает возможность реализации полномочий государственных органов, предусмотренных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Предложенная в существующей ситуации редакция части 10 статьи 8 ФЗ-77, вводящая запрет на охрану объектов, не включенных в перечни, по мнению ряда экспертов, создает ситуацию, когда отдельные объекты (не внесенные в перечень), находящиеся в сфере ведения соответствующих государственных органов и организаций, останутся без охраны или вынуждены будут охраняться исключительно подведомственными структурами Росгвардии. Что в данном случае придаёт указанным структурам признаки монопольного статуса.

В предложенной редакции части 8 статьи 8 ФЗ-77 для отдельной ведомственной охраны допускается защита объектов, не включенных в перечень, на срок, не превышающий шести месяцев. И не исключается возможность многократного заключения новых аналогичных договоров. Что также создает преимущество одному из субъектов рыночных отношений.

Таким образом, существует риск, что в случае принятия законопроекта, вразрез с принципами антимонопольного регулирования, может быть оказано негативное влияние на конкурентную среду в области охранной деятельности в отношении объектов, не включенных в соответствующие перечни. И за счет создания неравных условий осуществления деятельности государственных охранных организаций позволит монополизировать данный сегмент рынка в пользу одного из них.

При обсуждении законопроекта следует также принять во внимание ряд фактов из сформированной и устоявшейся на уровне Верховного суда Р Ф судебной практики (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.12.2020 № 305-ЭС20-7387 по делу № А40-134139/2019), которой установлено, что объекты, включенные в перечень, подлежат защите от противоправных посягательств. Кроме того, объекты из перечня должны находиться под защитой от противоправных посягательств, они должны обеспечиваться соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке.

Кроме этого, судом постановлено, что отсутствие объекта в перечне не влияет на правоспособность ведомственной охраны обеспечивать его защиту от противоправных посягательств по инициативе владельца объекта путем заключения договора.

В рамках государственного подхода

При всестороннем рассмотрении законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон от 14 апреля 1999 года № 77-ФЗ  «О ведомственной охране» основной задачей должно стать обеспечение достижения целей по совершенствованию организационно-правовых основ создания и деятельности ведомственной охраны.

И здесь государственный подход диктует, прежде всего, необходимость уделить внимание обеспечению качества предоставляемых организациями услуг по охране объектов. А, как известно, одним из ключевых факторов обеспечения должного уровня безопасности в данной сфере, является наличие полноценной конкуренции среди субъектов рынка.

Монопольные условия, в свою очередь, служат серьёзным негативным фактором, не позволяющим заказчику иметь выбор среди действительно лучших предложений, а также стимулируют в отрасли абсолютно недопустимое состояние расслабленности.

Ограничение рынка (запрет на охрану объектов иными субъектами, кроме ведомственной охраны) допустимо лишь в отношении объектов, имеющих существенное значение для обеспечения функционирования соответствующей отрасли. Указанное ограничение, в контексте выводов Верховного Суда Российской Федерации достигается путем внесение таких объектов в Перечни охраняемых объектов. В отношении иных объектов (не внесенных в Перечни) должна быть сформирована конкурентная среда.

Качество охранных услуг может расти только в условиях конкурентной борьбы, обеспечение которой является задачей государственного регулирования, явственно следующей из положений основных направлений государственной политики по развитию конкуренции, установленных Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 618. И приоритеты здесь не могут быть расставлены в пользу одной государственной организации в ущерб другим государственным организациям вне зависимости от их названия и статуса, будь то, например, ФГУП  «Охрана» Росгвардии, ФГУП «УВО Минтранса России» или любая другая подобная организация в сфере ведомственной охраны.

Совершенствуя законодательство, важно избежать ситуации, когда одна из коммерческих организаций могла бы иметь более приоритетные нормативно-правовые основания для увеличения заработка. Ведь в итоге удовлетворение интересов исключительно какой-то одной организации и придание ей монопольного статуса в перспективе неизбежно негативно отразится как на ней самой, так и на состоянии всего рынка. А временно поднимая рентабельность одной из структур, мы можем автоматически понизить рентабельность других.

Принятие законопроекта в таком виде может таить в себе угрозу внесения социального дисбаланса. В этой связи также весьма важным представляется обеспечение условий для справедливого распределения работы с сохранением рабочих мест во всех существующих государственных охранных структурах.

Учет интересов всех участников рынка в конечном итоге станет залогом обеспечения должного уровня качества услуг в сфере ведомственной охраны.

Под разными углами зрения

Ситуация с рассмотрением законопроекта о внесении изменений в Федеральный закон о «О ведомственной охране» выявила целесообразность инициировать его обсуждение на одной из авторитетных площадок. Очевидно, что данная проблематика сегодня нуждается в рассмотрении под разными углами зрения при участии всех участников данного сегмента рынка с целью иметь возможность устранения неизбежно возникающих шероховатостей в многогранной и непростой законодательной работе.

Обмен экспертными мнениями позволит выяснить, в какой мере данная законодательная инициатива отвечает требованиям сложившейся в отрасли ситуации и какие нюансы необходимо учесть при усовершенствовании законопроекта для принятия сбалансированного решения.

Фото — сайт ФГП "Ведомственная охрана железнодорожного транспорта"