Ространснадзор реализовал применение риск-ориентированной модели надзора

Результаты внедрения риск-ориентированной модели осуществления контрольно-надзорной деятельности Ространснадзора в 2018 году  представил Сергей Сарицкий, заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, на ежегодной коллегии ведомства, которая прошла 23 ноября 2018 года.

С первых слов своего выступления докладчик напомнил: внедрение риск-ориентированного подхода является одним из 7-ми направлений Паспорта проекта Службы в рамках реализации приоритетной программы Реформа контрольной и надзорной деятельности.

Оценка риск-ориентированных моделей

По словам Сергея Сарицкого, данное направление реализуется по 5-ти основным задачам (представлены на слайде), предусматривающим выполнение 346 мероприятий, которые включают в себя подготовку проектов изменений в нормативные правовые акты, их рассмотрение и согласование в различных министерствах и ведомствах, а также реализация действующих актов и выполнение других мероприятий.

Результатом реализации данного направления должно стать:

- применение риск-ориентированного подхода при планировании проверок;

- разработка индикаторов риска для внеплановых проверок, и

- подготовка «динамической модели» для определения категорий риска.

Как пояснил в своем докладе Сергей Сарицкий, после вступления в действие в марте этого года изменений в постановлений Правительства РФ № 236 «О транспортном надзоре» и № 880 «О надзоре в области транспортной безопасности», установивших необходимость осуществления надзора с применением риск-ориентированного подхода, все субъекты надзора подлежали отнесению к одной из категорий риска в соответствии с их деятельностью. Постановлениями установлено, что плановые проверки проводятся с периодичностью, зависящей от категории риска, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Отраслевыми законами по видам транспорта (за исключением автомобильного) установлена иная периодичность проверок, без учета применения риск-ориентированного подхода. В этой связи в них необходимо было внести соответствующие изменения.

В течение первых двух месяцев после утверждения Паспорта Службы в апреле 2018 года Ространснадзором были подготовлены 6 законопроектов, а также 10 проектов постановлений Правительства РФ.

В настоящее время все эти проекты нормативных правовых актов находятся на рассмотрении в Минтрансе России, часть из них уже проходят согласование в различных ведомствах.

На слайде представлена информация об основных направлениях работы по внесению изменений в нормативные правовые акты:

Формирование нормативной базы

Как следует из доклада Сергея Сарицкого, после вступления в действие в марте этого года изменений в постановления Правительства РФ № 236 «О транспортном надзоре» и № 880 «О надзоре в области транспортной безопасности», установивших необходимость осуществления надзора с применением риск-ориентированного подхода, все субъекты надзора подлежали отнесению к одной из категорий риска в соответствии с их деятельностью.

Постановлениями установлено, что плановые проверки проводятся с периодичностью, зависящей от категории риска, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Отраслевыми законами по видам транспорта (за исключением автомобильного) установлена иная периодичность проверок, без учета применения риск-ориентированного подхода.В этой связи в них необходимо было внести соответствующие изменения.

В течение первых двух месяцев после утверждения Паспорта Службы в апреле 2018 года Ространснадзором были подготовлены 6 законопроектов, а также 10 проектов постановлений Правительства РФ.

В настоящее время все эти проекты нормативных правовых актов находятся на рассмотрении в Минтрансе России, часть из них уже проходят согласование в различных ведомствах.

Реализация планов проверок на 2018 и формирование плана на 2019 год

По словам Сергея Старицкого, в настоящее время, составлен полный реестр поднадзорных субъектов, содержащий более 237 тыс. предприятий. Процедуру категорирования прошли более 206 тыс. предприятий (206 477).

При этом в соответствии с Положениями о надзоре, при осуществлении предприятием нескольких видов деятельности, например, в области автомобильного и железнодорожного транспорта, предприятию должна была быть присвоена только одна категория риска. 362-м таким предприятиям приказом Службы была присвоена соответствующая категория риска.

Из общего количества 13 587 субъектов, запланированных к проверкам в 2018 году, из плана было исключено 588 предприятий.

 План проверок на 2019 год сформирован с учетом отнесения предприятий по категориям риска.

К проверке запланировано 17 719 хозяйствующих субъектов, из них 9 411 - в соответствии с присвоенной категорией риска, 559 – это собственники гидротехнических сооружений и 7776 – лицензиаты, на которых риск-ориентированный подход пока не распространяется. Информация о предприятиях, которым присвоены категории высокого и значительного риска, размещена на официальном сайте Службы.

Таким образом, работа по данному направлению полностью выполнена.

Применение чек-листов и индикаторы риска

Сергей Старицкий отметил, что в соответствии с Положениями о надзоре при проведении плановой выездной проверки инспекторы обязаны использовать проверочные листы (чек-листы).

По транспортной безопасности чек-листы до сих пор не зарегистрированы, так как были возвращены Минюстом России для доработки в связи с принятием постановления Правительства РФ от 28.07.2018  № 886. 

В настоящее время все они переработаны и направлены в Минюст России.

Сразу после регистрации чек-листы стали применяться территориальными управлениями при проверках.

Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации, для того чтобы получить реальную картину об их применении,  провел опрос хозяйствующих субъектов Российской Федерации.

В целом, более двух третей (72%) опрошенных считают, что с чек-листами плановые проверки стали проще и понятнее, более 20% считают, что проверки стали проходить быстрее по времени.  При этом 52% считает, что их издержки и нагрузка не изменились, а 48% считает, что издержки и нагрузка сократились.

Подавляющее большинство (около 90%) считают, что проверочные листы являются правильным нововведением.

Также Аналитическим центром был проведен опрос об особенностях взаимодействия КНО с бизнесом.

Для Ространснадзора значение показателя «Снижение уровня административной нагрузки» в 2018 году составило 29,2%. Динамика этого показателя демонстрирует резкое снижение (на 8,4 п.п или 22,3%) по сравнению с базовым значением 2017 года.  По итогам опроса 2017 года показатель был равен 37,6%.

Подобное снижение значительно превышает плановое (согласно Паспорту приоритетной программы, предполагалось снижение на 10%), у Ространснадзора снижение составило – 22,3%.

Представители бизнеса, как и год назад, положительно оценивают такие направления деятельности Службы как:

• информированность о требованиях;

• подготовка к проверкам;

• устранение нарушений и профессионализм сотрудников.

Однако отмечают, что нуждаются в доработке:

• дистанционное взаимодействие с бизнесом (так как отсутствует положительный опыт при получении обратной связи при обращениях);

• документарные проверки (низкий уровень замены выездных проверок на документарные);

• профилактика нарушений (бизнес убежден в том, что Ространснадзор ориентирован больше на наказание, а не на профилактику нарушений);

• актуальность и правомерность требований.

По мнению представителя федеральной службы по надзору в сфере транспорта, профилактика нарушений, актуальность и правомерность требований – это как раз те направления, по которым ведется работа в рамках ежеквартальных публичных мероприятий. 

Таким образом, бизнес сам определил основные направления, на которых надзорному ведомству необходимо фокусировать усилия.

Сергей Сарицкий привел следующие данные. В рейтинге КНО Ространснадзор занял 9 место из 14 по направлению профилактические мероприятия (учитывалось разнообразие видов, форм и периодичности их проведения) и 3 место по полноте размещаемых докладов о правоприменительной практике с руководством по соблюдению обязательных требований за 2018 год.

Индикаторы рисков и показатели для внедрения динамической модели

Также Сергей Сарицкий рассказал об основных задачах реформы – снижении смертности, травматизма, материального ущерба, т.е. уменьшения аварийности на транспорте. 

Перед Ространснадзором стоят довольно жесткие прогнозные значения по данным направлениям:

- снижение смертности и травматизма на транспорте на 15% к  концу 2018 года и на 50% к концу 2025 года, а также

- снижение материального ущерба на 30% к концу 2025 года.

Очевидно, что не воздействуя на причины, приводящие к аварийным случаям, а реагируя на уже свершившиеся нарушения и принимая по ним меры административного воздействия, непосредственного влияния на снижение количества аварийных случаев не оказывается.

Новые формы взаимодействия с поднадзорными субъектами в виде публичных обсуждений правоприменительной практики желаемого эффекта по снижению аварийности также не оказывают.

Паспортом проекта Службы предусматривается подготовка и реализация иной формы контрольно-надзорной деятельности, которая:

1) без дополнительной нагрузки на бизнес позволит выявлять параметры и условия, которые могут являться причиной аварийных случаев;

2) позволит применять меры превентивного реагирования на возможные причины нарушения, что, в конечном счете, приведет к снижению аварийности.

Такой формой является проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с поднадзорным субъектом.

Докладчик отметил, что подобная форма контроля уже применяется Ространснадзором в виде плановых (рейдовых) осмотров (обследований) территорий, акваторий, транспортных средств, однако при данном контроле:

Подобная форма контроля уже применяется Ространснадзором в виде плановых (рейдовых) осмотров (обследований) территорий, акваторий, транспортных средств.

- во-первых, выявляются уже произошедшие нарушения обязательных требований (не предпосылки к нарушениям);

- во-вторых, принимаются меры по пресечению (не предупреждению) таких нарушений.

Иными словами, существует реакция контрольно-надзорного органа на факт случившегося нарушения, но отсутствует превентивное реагирование на его причины.

Предполагается, что механизм надзорной деятельности будет смещаться в сторону наблюдения за соблюдением обязательных требований посредством анализа информации о деятельности субъекта, без непосредственного взаимодействия с ним. 

Будет использоваться информация, представляемая как самим субъектом, так и получаемая в рамках межведомственного информационного взаимодействия.

В результате такого наблюдения будут выявляться не сами нарушения, а предпосылки к возможному нарушению - те самые индикаторы риска, реакция на которые позволит еще до совершения нарушения воздействовать на обстоятельства ему способствующие.

Сергей Старицкий пояснил, что исходя из того, что такие индикаторы должны, в первую очередь, базироваться на причинах уже произошедших транспортных происшествий, Службой был проведен анализ аварийности за период с 2015 по 2017 годы по всем видам транспорта. Данная информация была использована при подготовке предложений по индикаторам риска.

В настоящее время индикаторы, после неоднократных доработок совместно с профильными Департаментами Минтранса России, проходят необходимые процедуры согласования. Планируется, что индикаторы риска будут утверждены в 2019 году. Также заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта привел примеры работы европейских стран по предупреждению и профилактике в области недопущения нарушений транспортных перевозок. Речь идет об электронных сервисах, в которых данные инспекторов по вопросам безопасности по каждой компании обновляются ежемесячно.  Когда у потребителя возникает вопрос о выборе поставщика услуг – электронный ресурс выдает весь список предприятий с их описанием и рейтингом безопасности. Статистика показала, что публичный рейтинг гораздо эффективнее штрафов.  Инспектор в основном работает на предупреждение, профилактику и обучение в области недопущения нарушений. 

Штраф не является выгодным инструментом, так как применение крупных взысканий ведет к банкротству или приостановке деятельности предприятия. Инспектор дает рекомендации, срок на устранение, а неиспользованная сумма штрафа направляется предприятием на улучшение состояния безопасности.

Задачи динамической модели

Как сообщил Сергей Старицкий в своем выступлении, основной задачей  «динамической модели» является уход от статичной процедуры присвоения категории риска, применяемой в настоящее время, с возможностью:

- повышения категории риска - при нарушении обязательных требований, учитывая грубость нарушения;

- понижения категории риска - при индивидуальном поведении, не связанном с нарушениями обязательных требований.

Реализация данной задачи намечена на 2019 год.

Формирование системы сбора объективных данных для ведения учета причиненного вреда в автоматическом режиме

В рамках доклада Сергей Старицкий сообщил о разработке методики оценки предотвращённого ущерба, математических моделей оценки ущерба, связанных со смертельными случаями, травмами, повреждением инфраструктуры. Она ведется согласно заключенному  контракту на выполнение НИР между Ространснадзором и Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации. Работы должны быть завершены в декабре 2018 года.

По информации докладчика, формирование самой системы сбора данных, позволяющей вести учет причиненного вреда в автоматическом режиме, реализуется в рамках разрабатываемой системы управления рисками (СУР).

Система управления рисками, являясь одним из  компонентов Единой информационно-аналитической системы Ространснадзора (ЕИАС), призвана решать в автоматическом режиме большой комплекс задач контрольно-надзорной деятельности, где направление «риск ориентированный подход» и сбор данных только малые части большой системы.

Задачи Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2019 год

1. Продолжение работы по внесению изменений в нормативные правовые акты;

2. Утверждение индикаторов риска для внеплановых проверок и начало осуществления контрольно-надзорных мероприятий с их применением без взаимодействия с хозяйствующим субъектом;

3. Разработка и внедрение «динамической модели» категорирования субъектов надзора. Совершенствование методики присвоения рисков;

4. Проведение ежеквартальных мероприятий с фокусом на отмеченные слабые стороны взаимодействия Службы с бизнесом, особенно на профилактику, предупреждение нарушений, актуальность и правомерность требований, применение чек-листов, разъяснение и обучение в области недопущения нарушений;

5. Подготовка плана плановых проверок на 2020 год в автоматическом режиме в СУР, с учетом профиля субъектов и рассчитанных в автоматическом режиме категорий риска.

6. Завершение разработки сервисов СУР в соответствие с «высоким» уровнем стандарта информатизации.