ПТБ лицензия на охрану не нужна

О проблеме отграничения услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства от охранных услуг

ГДЕ ВАША ЛИЦЕНЗИЯ?

В 2007 году был принят Федеральный закон №16-ФЗ «О транспортной безопасности». Этим шагом было положено начало развитию правоотношений в сфере транспортной безопасности, под которой понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В последующие годы в развитие Закона появилось множество подзаконных актов, касающихся самых разных вопросов обеспечения транспортной безопасности. По состоянию на 2019 год нормативная база в сфере транспортной безопасности являет собой тщательно разработанный законодательный массив с активно формирующейся правоприменительной практикой. Однако данная практика выявила проблему ненадлежащего отграничения услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) от актов незаконного вмешательства (АНВ) (регулируются Законом о транспортной безопасности) от охранных услуг, которые регулируются принятым в 1992 году законом №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».  

Так, в декабре 2018 года между субъектом транспортной инфраструктуры и законно аккредитованным подразделением транспортной безопасности — ООО «Формула безопасности транспорта» (ФБТ) был заключен ряд договоров на оказание услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства. Законность этих договоров оспорил еще один участник рынка – Управление ведомственной охраны Минтранса России (ФГУП «УВО Минтранса России»). В управлении посчитали, что подразделение транспортной безопасности незаконно оказывает услуги по защите ОТИ от АНВ. По мнению ФГУП «УВО Минтранса России» деятельность ФБТ в данном случае подлежит лицензированию в соответствии с Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», т.к. по договорам подразделение транспортной безопасности осуществляет обеспечение пропускного и внутриобъектового режима и прочие мероприятия, которые в соответствии с Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» должны оказывать охранные предприятия. На основе данной позиции представители ФГУП «УВО Минтранса России» подали ряд заявлений в Арбитражный суд Волгоградской области. Позицию ФГУП «УВО Минтранса России» поддержала и Волгоградская транспортная прокуратура. Обратившись в Арбитражный суд Волгоградской области, надзорное ведомство потребовало привлечь ФБТ к административной ответственности за оказание охранных услуг без лицензии.

ИСК ОТКЛОНЕН

В своих возражениях по данным делам ФБТ сослалось на нормы ч. 7.1 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» и Постановления Правительства РФ от 16 июля 2016 г. N 678 «О требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта». Субъекты транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры обязаны для защиты объекта транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства образовать (сформировать) и (или) привлечь в соответствии с планом обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры подразделения транспортной безопасности. Перечень услуг по договорам также был сформирован в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2016 г. N 678, которое предусматривает обеспечение пропускного и внутриобъектового режима и прочие мероприятия подразделениями транспортной безопасности (пп. 42 п. 5 требований).

В марте-апреле 2019 года все судебные дела завершились отказом в удовлетворении требований ФГУП «УВО Минтранса России» и Волгоградской транспортной прокуратуры. Таким образом, арбитражный суд признал, что подразделение транспортной безопасности оказывает услуги в полном соответствии с законодательством о транспортной безопасности. С позицией суда первой инстанции согласилась апелляционная инстанция. Аналогичные процессы прошли также в Ростове-на-Дону, где заявителем выступала Волго-Донская транспортная прокуратура. Арбитражный суд Ростовской области, а также затем 15 Арбитражный апелляционный суд признали ее требования незаконными.  ФГУП «УВО Минтранса России» подало кассационную жалобу, однако 08 ноября 2019 г. Арбитражный суд Поволжского округа поддержал выводы судов первой и апелляционной инстанций и отказал ФГУП «УВО Минтранса России» в удовлетворении его кассационной жалобы.

ПРАКТИКА ПОСТАВИЛА ТОЧКИ НАД «i»

Таким образом, по итогам 51 судебного заседания в трех инстанциях сформирована уникальная судебная практика, которая окончательно разрешает вопрос о законности выполнения полного комплекса услуг по защите ОТИ от АНВ аккредитованными подразделениями транспортной безопасности. Такие лица являются полноценными участниками рынка с самодостаточным набором функций и не могут быть произвольно отстранены от оказания услуг вследствие ложного понимания кем-либо сущности законодательства о транспортной безопасности.

Кроме того, в соответствии с выводами арбитражных судов ФГУП «УВО Минтранса России» не является единственным поставщиком на рынке таких услуг, в связи с чем неправомерны действия тех заказчиков, которые объявляют закупки, нацеленные на привлечение ФГУП «УВО Минтранса России» как единственного поставщика.

Стоит учесть также, что согласно ст. 15.1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности», частная охранная организация не может осуществлять иную деятельность, кроме охранной. И если бы суд согласился с тем, что подразделению транспортной безопасности недостает лицензии для осуществления полного комплекса защитных мероприятий, данное подразделение должно было бы лишиться аккредитации в качестве такового, что привело бы к правоприменительному парадоксу и поставило бы под сомнение сложившуюся с момента принятия Федерального закона «О транспортной безопасности» систему правовых отношений, когда деятельность подразделений транспортной безопасности отграничена от охранной деятельности. Поэтому парадоксальны и незаконны случаи включения заказчиками услуг по защите ОТИ от АНВ в конкурсную документацию требований к подразделениям транспортной безопасности о наличии лицензии на охранную деятельность.

Противоречия в трактовке правовых норм стали возможны в связи с тем, что Федеральный закон «О транспортной безопасности» (а также развивающие его подзаконные акты) и Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности» регулируют очень похожие правоотношения, применяя одинаковые формулировки (например, «обеспечение пропускного и внутриобъектового режима»). При выполнении своих функций ПТБ и ЧОО применяют по сути одинаковую методологию — применение огнестрельного оружия, спецсредств и физической силы и иные меры, что иногда вызывает путаницу и неправильное понимание правоприменителями сути норм соответствующих правовых актов. Точку в этом вопросе поставила только-что сформировавшаяся судебная практика, на которую при разрешении аналогичных споров теперь будут ориентироваться арбитражные суды.