Транспортная безопасность: возможности и особенности изменений в проектной документации на этапе строительно-монтажных работ

Неотъемлемой частью функционирования транспортного комплекса является строительство новых и реконструкция существующих объектов. При этом часто встречаются ситуации, когда в ранее утвержденную ФАУ «Главгосэкспертиза России» проектную документацию необходимо внести изменения, в том числе во время ведения на объекте строительно-монтажных работ.

Нормативно-правовые причины внесения изменений в проектную документацию

Ряд субъектов транспортной инфраструктуры (СТИ), преимущественно тех, чьи объекты финансируются из средств федерального бюджета, столкнулись с данной ситуацией после изменений законодательства в области обеспечения транспортной безопасности, внесенных Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 270-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О транспортной безопасности» и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности», повлекших издание новых требований по обеспечению транспортной безопасности, а также требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры по видам транспорта.

Вновь принятые нормативно-правовые акты потребовали проведения повторного комплекса мероприятий, включающих категорирование, оценку уязвимости, разработку и утверждение планов обеспечения транспортной безопасности (далее – планы ОТБ), в том числе и объектов, находящихся на стадиях строительства и реконструкции.

Результаты оценок уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и обновленные планы ОТБ повлекли за собой изменение системы мер, осуществляемой на ОТИ в целях обеспечения транспортной безопасности, а также необходимость пересмотра ранее утвержденной по результатам проведенных проектно-изыскательских работ документации с целью ее актуализации. Это необходимо, чтобы исключить ситуации, при которых реконструируемые ОТИ будут сданы в эксплуатацию по устаревшим проектам после окончания строительно-монтажных работ. При этом планы ОТБ объектов транспортной инфраструктуры останутся нереализованными, так как были утверждены позже, чем проекты. Соответственно, мероприятия плана ОТБ не вошли в проект, а это повлечет необходимость проведения повторных проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ с целью реализации мероприятий по обеспечению транспортной безопасности.

Госэкспертиза: условия повторного проведения и отмены

В связи с этим перед СТИ встали вопросы: что делать с ранее утвержденной ФАУ «Главгосэкспертиза России» проектной документацией и необходимо ли ее повторное утверждение на основании внесенных изменений? Актуальность их возросла также в связи с практикой принятия федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых актов с определенным сроком действия, по истечении которого будут приняты новые требования, предполагающие проведение повторного комплекса мероприятий в области обеспечения транспортной безопасности.

В данной ситуации на помощь СТИ пришло постановление Правительства РФ от 4 апреля 2022 г. № 579 «Об установлении особенностей внесения изменений в проектную документацию и (или) результаты инженерных изысканий, получивших положительное заключение государственной экспертизы, в том числе в связи с заменой строительных ресурсов на аналоги, особенностей и случаев проведения государственной экспертизы проектной документации».

Документ устанавливает особенности внесения изменений в проектную документацию, уже получившую положительное заключение госэкспертизы, в том числе случаи, при которых она может не проводиться по решению застройщика.

В частности, в постановлении указано, что государственная экспертиза проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий по решению застройщика может не проводиться в отношении изменений, внесенных в проектную документацию, если такие изменения одновременно соответствуют требованиям, указанным в пунктах 2-4 части 3.8 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, связанные с заменой строительных ресурсов на аналоги, и не приводят к увеличению сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта более чем на 30% и свыше 100 млн рублей.

Также следует отметить, что изменения, внесенные в проектную документацию, не предусмотренные частью 3.8 статьи 49 Градостроительного кодекса РФ, подлежат обязательной повторной экспертизе или требуют экспертного сопровождения. При этом имеется возможность заключения договора оказания услуг с ФАУ «Главгосэкспертиза России» об экспертном сопровождении, по условиям которого госорган обязуется на основании решения заказчика оказать услуги в части оценки соответствия изменений, внесенных в проектную документацию, получившую положительное заключение госэкспертизы.

Экспертное сопровождение: взаимодействие на ранних этапах работ

Институт экспертного сопровождения был введен в практику в 2020 году в соответствии с новой редакцией Градостроительного кодекса РФ (ч.3.9 ст.49). Таким образом, действующий инструмент экспертного сопровождения предполагает оценку вносимых изменений в проектную документацию на постпроектной стадии – в течение длительного срока после получения положительного заключения экспертизы. При этом очередным этапом инновационного развития института экспертизы рассматривается распространение экспертного сопровождения и на предпроектную стадию.

В связи с этим Минстроем России был разработан порядок экспертного сопровождения проектной документации. Соответствующий проект постановления правительства Российской Федерации «О порядке организации и проведения экспертного сопровождения», подготовленный ведомством, в настоящее время размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов и проходит процедуру оценки регулирующего воздействия.

Представленный проект положения об организации и проведении экспертного сопровождения содержит в себе ряд серьезных изменений данного процесса, а именно –позволяет осуществлять проведение экспертного сопровождения до направления проектной документации на экспертизу. Соответствующие поправки в Градостроительный кодекс РФ были внесены 14 июля 2022 года.

Вместе с тем, по результатам заключения Минэкономразвития России № 40835-АХ/Д26и от 26.10.2022 г. об оценке регулирующего воздействия на проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке организации и проведения экспертного сопровождения», его рекомендовано доработать ввиду наличия положений, несущих в себе риски неопределенности правоприменения.

Ожидается, что в ближайшее время замечания по проекту будут устранены и он обретет юридическую силу, тем самым открывая возможности для более плотного взаимодействия экспертов с заказчиками на самых ранних стадиях работ.

Госзаказчик – подрядчик – СТИ: нюансы правоотношений

Далее хотелось бы затронуть вопрос надлежащего оформления правоотношений, возникающих между государственным заказчиком, исполнителем работ и субъектом транспортной инфраструктуры в ходе выполнения работ по строительству и реконструкции объектов.

Во исполнение постановления президента РФ от 18.09.2020 № Пр-1506 о создании заказчика – застройщика в транспортной сфере, в целях наращивания темпов строительства и развития транспортной инфраструктуры, а также повышения эффективности и централизации контроля за ходом реализации проектов  ФКУ «Ространсмодернизация» с 01.01.2022 г. выполняет функции государственного заказчика по строительству и реконструкции объектов транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации.

Осуществление функции государственного заказчика происходит в рамках реализации государственной программы «Развитие транспортной системы» (федеральные проекты – «Развитие региональных аэропортов», «Развитие морских портов», «Развитие железнодорожных подходов к морским портам Северо-Западного бассейна», «Развитие железнодорожных подходов к морским портам Азово-Черноморского бассейна», «Развитие Северного морского пути») и государственной программы «Научно-технологическое развитие Российской Федерации» (ведомственный проект «Инфраструктурное развитие науки и высшего образования»).

При этом анализ заключенных контрактов показал, что сторонами государственного контракта выступают, как правило, ФКУ «Ространсмодернизация» и подрядная организация. Примечательно, что СТИ, владеющие ОТИ на право оперативного управления (ФГБУ) или хозяйственного ведения (ФГУП), не являются стороной контракта.

Соответственно, в контракте не прописываются права и обязанности СТИ, в том числе при приемке объекта, при проведении пусконаладочных работ оборудования и т.д.

Данное обстоятельство не способствует четкости правоотношений в схеме «государственный заказчик – подрядчик – СТИ», где у СТИ отсутствует документально закрепленный механизм сопровождения процесса работ, контроля за этапами их выполнения, приемки объекта и иных действий, необходимых для сдачи подрядчиком объекта в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, будь то транспортная безопасность или иные направления работ. Вместе с тем это необходимо, так как государственный заказчик, напрямую работая с подрядчиком, не всегда имеет должного контакта с представителями подразделений СТИ, отвечающих за определенный участок работ, из-за чего могут возникать различные недоразумения.

Учитывая, что в итоге эксплуатацию принятого с возможными недоработками ОТИ осуществляет СТИ, при этом являясь субъектом контроля и надзора со стороны государственных органов, вышеуказанный подход требует изменения.

Таким образом, представляется целесообразным заключение трехстороннего контракта с фиксацией в нем соответствующих прав и обязанностей, в том числе в отношении СТИ.