Закон будущего

В Госдуму на рассмотрение поступил проект закона «О промышленной политике в Российской Федерации». О его необходимости говорится на протяжении нескольких лет, но разработчики из Минпромторга довели документ до готовности только сейчас, в связи с импортозамещением. Депутаты займутся решением его судьбы в рамках осенней сессии 2014 года. В нем содержится ряд принципиальных положений. В частности, переход на возвратную систему финансовой поддержки промышленности. При этом эксперты отмечают уже сейчас: принятия закона в нынешнем виде недостаточно для перехода к новой системе. Редакция журнала RUБЕЖ подготовила обзор наиболее значимых разделов документа. По нашей просьбе законопроект прокомментировал первый заместитель председателя Комитета Государственной думы РФ по промышленности, первый вице-президент Союза машиностроителей России Владимир Гутенев.

Оглянуться назад

Первое впечатление от законопроекта — в развитии промышленности России действительно придется начинать, по меньшей мере, с азов. Вводная часть документа закладывает понятийный ряд, общепринятый для промышленно развитых государств, но который России только предстоит освоить после принятия документа.  

Помимо непосредственно определений промышленной политики, промышленной продукции и промышленной инфраструктуры, документ формулирует следующие определения. Освоение производства — комплекс мероприятий, обеспечивающих подготовку субъектов промышленной деятельности к выпуску ранее не производимой ими промышленной продукции либо существенному (в два и более раз) увеличению количества ранее производимой продукции, включающих подготовку к вводу в эксплуатацию основных средств, а также разработку и отработку технологических процессов и овладение практическими приемами изготовления промышленной продукции.

Промышленная продукция, не имеющая аналогов, производимых в Российской Федерации, — промышленная продукция, которая не может быть заменена на произведенную на территории Российской Федерации продукцию со схожими техническими и эксплуатационными характеристиками, позволяющими выполнять одинаковые функции и быть коммерчески взаимозаменяемой.

Индустриальный (промышленный) парк — совокупность объектов промышленной инфраструктуры, предназначенных для осуществления нового промышленного производства или модернизации промышленного производства и управляемых специализированной управляющей компанией — коммерческой организацией.

Промышленный кластер — совокупность субъектов промышленной деятельности, связанных отношениями территориальной близости и функциональной зависимости в сфере промышленной деятельности и размещающихся на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации.

Интегрированная структура оборонно-промышленного комплекса — не являющееся юридическим лицом объединение ведущих совместную деятельность юридических лиц, которое создается по решению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации и в котором одно лицо имеет возможность определять решения, принимаемые остальными лицами.

Меры стимулирования промышленной деятельности — действия правового,  организационного и экономического характера, осуществляемые органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также организациями инфраструктуры поддержки промышленной деятельности в целях увеличения производительности труда и увеличения объема инвестиций в промышленный сектор экономики.

Государственная информационная система промышленности — федеральная государственная информационная система, содержащая информацию о состоянии и прогнозе развития отраслей промышленности в Российской Федерации.

Специальный инвестиционный контракт — договор, заключаемый между Российской Федерацией и инвестором (инвесторами) и предусматривающий установление для инвестора изъятий стимулирующего характера при условии принятия им обязательств, направленных на создание или освоение производства промышленной продукции.

Надежды на лучшее

Цели законопроекта «О промышленной политике РФ» его авторы заявляют однозначные — стабильное и инновационное развитие промышленности, импортозамещение и повышение конкурентоспособности российской промышленной продукции, в том числе на мировом рынке. Как следует из задач, промышленный сектор должен для этого активно осваивать производство продукции, не имеющей аналогов, производимых в Российской Федерации.

Ставка при этом должна быть сделана на внедрение импортозамещающих и ресурсосберегающих технологий. Со своей стороны государство, как следует из законопроекта, возьмет на себя как стимулирование производства (создание рабочих мест, привлечение инвестиций в промышленность), так и организацию рынков сбыта. Экспортерам обещано содействие в продвижении на рынки иностранных государств промышленной продукции, произведенной в России. Но в основном речь идет о непосредственном стимулировании внутренних производителей в рамках государственного заказа.

Законопроект напрямую устанавливает приоритет промышленной продукции, произведенной на территории Российской Федерации, перед промышленной продукцией, произведенной на территории иностранных государств.

К 2017 году правительство намерено ограничить долю последней на уровне 20% в общем объеме закупок. Создание инструментов и механизмов реализации приоритета российских товаров при этом остается за исполнительной властью.

В некоторых областях промышленности оно уже реализовано. В частности, постановление правительства № 1224 от 24 декабря 2013 года устанавливает запрет на закупку иностранной продукции для нужд обороны страны и безопасности государства. В июле 2014 года премьер-министр подписал запрет на государственные и муниципальные закупки автомобилей иностранного производства.

При этом продукция иностранных брендов, собранная на территории России, сможет участвовать в тендерах только при соблюдении определенного уровня локализации производства. Сейчас он составляет 30–40%, а к 2018 году должен достигнуть 60–70%.

Принцип хозрасчета

Принципиальное положение нового законопроекта — оказание финансовой поддержки промышленности. В первую очередь эта схема будет применяться для финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) в гражданской промышленности. Авторы из Минпромторга предложили в законопроекте ввести, по сути, самоокупаемость разработок и сформулировали базовые принципы получения государственных денег на них.

Во-первых, финансовая поддержка предоставляется на возвратной основе в виде налоговых льгот и субсидий, причем с использованием конкурсных механизмов. Критерии решения о финансировании должны включать в себя показатели эффективности использования поддержки  (тех же субсидий).

Во-вторых, приоритетное право на поддержку получат проекты, «соответствующие целям и задачам государственных программ Российской Федерации». К таковым относятся поставки в рамках госзаказа. Наконец, третий принцип предполагает установление штрафных санкций при недостижении получателями господдержки оговоренных на старте показателей эффективности.

Размер санкций, согласно проекту, составляет сумму, эквивалентную объему оказанной помощи. Кстати, в документе «запрятан» — вне раздела о финансовой поддержке — еще один путь ее получения. Инновационная деятельность при оказании инжиниринговых услуг, а также реализация проектов по повышению экологической безопасности промышленных производств смогут претендовать на субсидирование из госсредств.

Законопроект не содержит упоминания конкретных источников субсидирования, например в виде существующих или специально создаваемых для этого фондов. По мнению экспертов, скорее всего, в ходе рассмотрения в Думе этот раздел будет существенно дополнен или изменен.

Между тем 28 августа председатель правительства России Дмитрий Медведев подписал распоряжение о формировании Фонда развития промышленности. Он должен стать одним из источников субсидирования. Фонд создадут на основе Российского фонда технологического развития, ранее находившегося в ведении Минобрнауки и переданного распоряжением премьера Минпромторгу.

В бюджете на ближайшие три года запланировано выделение 18,5 млрд руб., которые пойдут в этот фонд. Финансирование первых проектов планируется начать уже в 2014 году.  

Помощь с возвратом

Еще один отказ от прежних схем поддержки промышленности в законопроекте касается новых производств. Специальный инвестиционный контракт должен заменить предыдущие формы диалога на эту тему между бизнесом и властью. Принцип контракта прост — государство не осуществляет вложения бюджетных средств или государственного имущества в объект инвестиций. Оно больше не является инвестором — и в этом главное отличие нормы законопроекта от принятых до сих пор соглашения о государственно-частном партнерстве и концессионного соглашения.

Взамен этого оно предоставляет инвестору так называемые стимулирующие изъятия:

• льготы по уплате арендной платы за пользование государственным и муниципальным имуществом, в том числе земельными участками;

• льготные тарифы на товары, работы и услуги, цены на которые подлежат государственному регулированию;

• иные льготы и преференции, установленные действующим законодательством. Действие контракта определено сроком до 10 лет. В его заключении участвует Минфин России — так требует законопроект. При этом государство не будет иметь права собственности на созданный объект. На все время действия инвестиционного контракта планируется устанавливать запрет на изменение размера и перечня этих льгот.

Контракт заключается между государством и инвестором (инвесторами) на:

• создание или освоение производства промышленной продукции, не имеющей аналогов, производимых на территории России;

• создание или освоение производства продукции отраслей промышленности, имеющих приоритетное значение;

• создание или освоение производства промышленной продукции путем внедрения результатов интеллектуальной деятельности, относящихся к приоритетным направлениям науки, техники и технологий или критическим технологиям;

• внедрение принципов применения наилучших доступных технологий в производство промышленной продукции;

• создание высокопроизводительных рабочих мест;

• создание объектов промышленной и социальной инфраструктуры.

Как поясняют разработчики, экономический эффект для государства от инвестиционного контракта заключается не в получении в собственность имущества, а в создании добавочного продукта, новых рабочих мест, налоговых поступлениях от нового бизнеса.  

Под один реестр

Чтобы понять, кого и как поддерживать, в новом законе Минпромторг предлагает собрать в одном месте сведения о производителях. Создание государственной информационной системы промышленной деятельности занимает отдельный раздел законопроекта.

В будущей системе — ГИС — должна содержаться информация:

• о состоянии и прогнозе развития промышленности;

• о субъектах промышленной деятельности;

• о прогнозах и фактическом выпуске основных видов промышленной продукции с учетом отраслевой детализации;

• об использовании ресурсосберегающих технологий и возобновляемых источников энергии в ходе промышленной деятельности;

• о государственных и муниципальных программах, принимаемых в целях реализации промышленной политики;

• о мерах стимулирования, предусмотренных соответствующими государственными и муниципальными программами;

• о достижении показателей эффективности применения мер поддержки, осуществляемых за счет средств федерального бюджета;

• о прогнозе развития отраслей промышленности Российской Федерации, состав которой определяется Правительством Российской Федерации;

• о кадровом потенциале субъектов промышленной деятельности и потребностях в кадрах субъектов промышленной деятельности.

На создание ГИС законопроект предусматривает — и это единственная конкретная цифра во всем законопроекте — выделение из госбюджета в 2015 году 43,161 млн руб. Содержание системы обойдется еще в 4,04 млн руб. ежегодно. При этом ни в законе, ни в пояснительной записке к нему не говорится о возможности использовать опыт существующих баз данных об организациях — от региональных реестров юридических лиц до интернет-каталогов и справочников, например системы «2ГИС». Видимо, если уж создавать свое, решили авторы проекта, то только с нуля.

Военная дисциплина

В ранг государственного приоритета законопроект о промышленной политике возводит оборонно-промышленный комплекс (ОПК). Документ, например, разграничивает правила игры для гражданских и оборонных производств, сохраняя для ОПК прежний инструмент финансирования НИОКР — через договоры на их выполнение в рамках оборонного заказа без привязки к соблюдению показателей по эффективности.

С другой стороны, причины такого подхода кроются в текущем состоянии оборонной промышленной отрасли, которое отражено в сформулированных задачах по ее поддержке:

• создание эффективной системы регулирования промышленной деятельности организаций оборонно-промышленного комплекса;

• превращение производственно-технологического потенциала организаций оборонно-промышленного комплекса в эффективный инновационный ресурс, обеспечивающий создание современных образцов вооружения.

В некоторых местах поддержка ОПК зеркально противоположна принципам поддержки гражданских производств. Здесь государство намерено контролировать все — и контролировать жестко. От внеконкурсных механизмов размещения государственного оборонного заказа у единственных поставщиков и предоплаты работ организаций — соисполнителей государственного оборонного заказа до государственного регулирования цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, и предотвращения банкротства организаций оборонно-промышленного комплекса.

Спрос за такие преференции с подрядчиков будет соответствующий. Законопроект устанавливает субсидиарную ответственность подрядчиков оборонно-промышленного комплекса за неисполнение или ненадлежащее исполнение оборонного заказа.

Также будет ужесточена ответственность организаций оборонно-промышленного комплекса за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по выпуску продукции военного назначения.

Встать в строй

Детализацией и тактическим управлением промышленной политикой, согласно законопроекту, займется Совет по промышленной политике при Президенте Российской Федерации. Состав и функции его в нынешней версии законопроекта прописаны в общих словах, однако в высшем статусе будущего промышленного ареопага после прочтения документа сомнений не остается. Именно Совет «представляет Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации предложения о формировании и реализации промышленной политики, координирует реализацию мер стимулирования промышленной деятельности федеральными органами исполнительной власти».

В Совет войдут представители:

• Президента РФ;

• Правительства РФ;

• профильных комитетов обеих палат Федерального собрания;

• Общественной палаты Российской Федерации;

• федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке основ государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере бюджетной, налоговой деятельности, науки, образования, анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, сельского хозяйства;

• субъектов промышленной деятельности и организаций инфраструктуры поддержки промышленной деятельности, общероссийских и отраслевых объединений работодателей, научного и образовательного сообщества, в том числе Российской академии наук, и экспертных организаций.

Добро на вывоз

Тема освоения внешних рынков также затронута в законопроекте. Разработчики обещают содействие в продвижении на рынки иностранных государств промышленной продукции, произведенной в России, а также создание благоприятных условий для субъектов промышленной деятельности, осуществляющих экспорт промышленной продукции российского производства, вплоть до государственных гарантий по обязательствам экспортеров по кредитам и защите инвестиций от предпринимательских и политических рисков.

Эксперты предлагают воспринять этот раздел позитивно хотя бы потому, что поддержка экспортеров включена в программный документ о промышленной политике государства.

Искусство выжидания

Уже сейчас эксперты отмечают: судьба российской промышленности не будет решена одним только принятием законопроекта в Думе. Приложение к документу содержит 11 нормативных актов, которые должны быть разработаны и приняты к реализации для того, чтобы начал работать сам закон. Следовательно, правила игры по многим ключевым пунктам могут не просто поменяться — их еще предстоит разработать. А на это потребуется время. Так, формирование требований к промышленным паркам, как следует из проекта, займет 60 дней, а на написание порядка создания, эксплуатации государственной информационной системы промышленности уйдет до года с момента принятия закона.

То есть первые реальные результаты для промышленности он даст в отдаленной перспективе. И в этом — одно из наиболее уязвимых мест законопроекта — отсутствие готового механизма реализации. Именно понятность применения — это как раз то, что отличает закон будущего от закона настоящего.