Фундамент новой системы контрольно-надзорной деятельности

 С 1 июля 2021 года вступили в силу положения Федерального закона № 248-ФЗ «О госконтроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ»; работа над этим ключевым документом велась несколько лет. Законом устанавливаются новая система госконтроля и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включая инструменты, направленные на снижение административной нагрузки на предпринимателей путем смещения акцента с проверок на профилактику и предупреждение нарушений. Документ имеет широкую область применения, затрагивая практически все контрольно-надзорные органы исполнительной власти. Также процедуру согласования в Совете Федерации прошел и будет опубликован еще один важный закон 170-ФЗ, который устанавливает новые требования в системе лицензирования. Таким образом, вся система государственного контроля (надзора), муниципального контроля со временем должна перейти на риск-ориентированный подход.

К числу главных достоинств 248-ФЗ следует отнести систематизацию и закрепление на законодательном уровне единой системы принципов государственного контроля. Главное— устанавливается принцип приоритета профилактики при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. В новом законе детально прописаны статус контрольных (надзорных) органов, права и обязанности инспекторов, определены виды и порядок осуществления профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий.

Еще одно существенное нововведение — это сокращение сроков проверок. По общему правилу указанный срок не должен превышать 10 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок взаимодействия в ходе проведения выездной проверки не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов — для микропредприятия.

Следует отметить, что этот закон не регламентирует порядок осуществления некоторых видов государственного контроля. Например, налогового, валютного, таможенного контроля, федерального государственного контроля (надзора) за оборотом оружия, государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства и некоторых других. Полный перечень установлен в ст. 2 этого закона.

Если раньше государственный противопожарный надзор должен был проводить проверку объектов в течение 20 дней, то есть был один подход к организации проверки торгового ларька, школы, атомной станции или торгового центра. Теперь устанавливается дифференцированный подход к каждому сооружению. Если раньше категория риска определялась для всех категорий объектов, например детские лагеря должны были проверяться каждый год. Сегодня есть школа малокомплектная, одноэтажная, трехэтажная и т.д., поэтому будет создана система управления рисками в отношении каждого конкретного объекта, с учетом его особенностей. У каждого объекта будут коэффициенты, на основании которых он будет отнесен к категории рисков.

К примеру, малокомплектной школе инспектор будет уделять внимание один раз в два или три года, а пятиэтажную школу будут проверять чаще, каждый год. Надзорные органы будут работать с собственниками зданий, не приходить в торговый центр и не ловить малый и средний бизнес, арендаторов. Они будут иметь дело с собственником или эксплуатантом, титульным арендатором или управляющей компанией. Работа будет вестись с ними, не отвлекая предпринимателей.

Возможные подводные камни

Не все специалисты в области права воспринимают этот закон как реальную попытку государства снизить административное давление на бизнес. Так, основатель юридической компании A.T.Legal адвокат Николай Титов считает, что бизнесу пока лучше оставаться начеку, поскольку теперь под предлогом защиты охраняемых законом ценностей могут внезапно проверить любого предпринимателя. Он указал на то, что введено новое понятие — «мониторинг безопасности». Госорганы будут собирать и анализировать информацию об интересующих организациях без непосредственного взаимодействия с ними.

Формирование новой системы принципов госконтроля

Ключевым показателем эффективности госконтроля должно стать не количество проведенных контрольных мероприятий, а снижение ущерба от нарушения охраняемых законом ценностей и снижение барьеров для развития бизнеса.

В новом законе этой теме посвятили отдельную главу. Всего в ней 8 статей, каждая из которых закрепляет один из принципов. Например, госконтроль должен обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от их нарушений. Все выбираемые контрольные (надзорные) мероприятия должны быть соразмерны характеру нарушений, вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен.

Установленные нововведения должны сократить всевозможные проверки со стороны контрольных органов и уменьшить административное давление на бизнес. Для обеспечения прав предпринимателей также крайне важным является правило, согласно которому недействительными могут признаваться решения, принятые не только по результату проверки, но и по результату любого контрольного мероприятия, если его провели с грубыми нарушениями.

Профилактика, а не наказание

Именно на профилактику сделан акцент в новом законе. Предусматривается приоритет проведения профилактических мероприятий по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий. Установлена следующая линейка из 7 профилактических мероприятий: информирование, обобщение правоприменительной практики, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, консультирование, самообследование, профилактический визит. Причем три из них новые.

ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЙ ВИЗИТ

Такие визиты проводятся инспекторами в форме профилактической беседы по месту осуществления деятельности контролируемого лица либо путем использования видеосвязи. В ходе профилактического визита инспектор информирует подконтрольный субъект об обязательных требованиях, предъявляемых к его деятельности. При этом контролируемые лица могут отказаться от проведения обязательного профилактического визита. При проведении профилактического визита организациям не могут выдаваться предписания об устранении нарушений обязательных требований.

САМООБСЛЕДОВАНИЕ

Такая мера будет осуществляться в автоматизированном режиме с использованием одного из способов, указанных на официальном сайте контрольного (надзорного) органа. Подразумевается, что контролируемое лицо с помощью специального информационного продукта сможет самостоятельно определить уровень соблюдения обязательных требований.

МЕРЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ ДОБРОСОВЕСТНОСТИ

Нематериальное поощрение тех, кто добросовестно соблюдает обязательные требования. Порядок оценки добросовестности, в том числе виды мер стимулирования добросовестности, устанавливается положением о виде контроля. Выбор таких мероприятий будет зависеть от оценки рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Соответственно, чем выше такой риск, тем чаще и тщательнее будут проверять. Установлен запрет на причинение неправомерного вреда (ущерба) предпринимателям в ходе проверок, а также их деловой репутации. Запрещены действия и решения, унижающие достоинство личности либо умаляющие деловую репутацию.

Для должностных лиц предусмотрели ответственность за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну. Кроме того, если предпринимателю будет нанесен ущерб в результате разглашения охраняемой законом тайны, то контролирующие органы обязаны будут его возместить.

Основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий

Они для всех одинаковые.

1. Наличие у контрольных органов сведений о причинении вреда (ущерба) или о такой угрозе охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований.
2. Наступление сроков проведения контрольных (надзорных) мероприятий, которые включены в план проведения контрольных (надзорных) мероприятий.
3. Поручения от президента РФ и правительства РФ о проведении таких мероприятий.
4. Требование прокурора о проведении мероприятия.
5. Истечение срока исполнения решения об устранении выявленного нарушения обязательных требований.
6. Наступление события, указанного в программе проверок.

Проверки по-новому

Важно, что меняется сам подход к проведению проверок. В законе подробно прописана процедура их проведения, регламентируются надзорные мероприятия. Вводится разграничение видов контроля. К привычным форматам — выездной и документарной проверкам — добавляются новые формы контрольно-надзорных мероприятий.

В частности, появляется контрольная и мониторинговая закупки, инспекционный визит, рейдовый осмотр.

• КОНТРОЛЬНАЯ И МОНИТОРИНГОВАЯ ЗАКУПКИ

В рамках этих проверок инспектор не может взаимодействовать с контролируемым лицом более одного рабочего дня. После завершения контрольной закупки инспектор предъявляет удостоверение и сообщает о проведении, также он должен предъявить копию решения о проведении такой закупки. Мониторинговую закупку проводят с целью последующего направления продукции (товаров), результатов выполненных работ, оказанных услуг на испытание, экспертизу или исследования.

• ИНСПЕКЦИОННЫЙ ВИЗИТ

Проводится по месту нахождения контролируемого лица, без предварительного уведомления. Срок визита не может превышать один рабочий день. В ходе инспекционного визита могут совершаться следующие действия:

осмотр;

опрос;

получение письменных объяснений;

инструментальное обследование;

истребование документов.

• РЕЙДОВЫЙ ОСМОТР

Такие проверки проводятся с целью оценки совершения действий неограниченного круга контролируемых лиц на определенной территории. Срок проведения рейдового осмотра не может превышать 10 рабочих дней, а срок взаимодействия с одним контролируемым лицом в период проведения рейдового осмотра не может превышать один рабочий день. Такие осмотры могут проводиться в форме совместного (межведомственного) контрольного (надзорного) мероприятия. Инспекторы имеют право совершать следующие контрольные (надзорные) действия:

осмотр;

досмотр;

опрос;

получение письменных объяснений;

истребование документов;

отбор проб (образцов);

инструментальное обследование;

испытание;

экспертиза;

эксперимент.

Рейдовый осмотр может проводиться только по согласованию с органами прокуратуры.

• ВЫЕЗДНАЯ ПРОВЕРКА

Это комплексное мероприятие, проводимое с конкретным контролируемым лицом, владеющим производственными объектами. Такая проверка может проводиться только если невозможно удостовериться в полноте и достоверности сведений, которые находятся в распоряжении контрольного (надзорного) органа;

если невозможно без выезда оценить соответствие деятельности контролируемого лица и (или) принадлежащих ему объектов контроля обязательным требованиям.

Срок проведения выездной проверки не может превышать 10 рабочих дней. О проведении такой проверки контролируемое лицо уведомляется путем направления копии решения о проведении выездной проверки не позднее чем за 24 часа до ее начала.

Как обжаловать результаты проверки

Законом установлен механизм досудебного рассмотрения жалобы. Предусмотрено, что органы, уполномоченные рассматривать жалобы, будут использовать информационную систему досудебного обжалования контрольной (надзорной) деятельности. Правила ведения этой системы будут утверждены правительством РФ, а уполномоченный орган определят положением о виде контроля. После рассмотрения жалобы контрольный орган примет одно из трех решений:

• оставит жалобу без удовлетворения;
• отменит решение контрольного (надзорного) органа полностью, заменив его новым;
• действия (бездействие) должностных лиц будут признаны незаконными.

Ответственность должностных лиц контролирующих органов

Если предприниматель посчитает, что его права нарушены, он, как и раньше, может обратиться в прокуратуру или в аппарат уполномоченного по защите прав предпринимателей. Должные лица несут ответственность как по кодексу об административных нарушениях (КоАП РФ), так и по Уголовному кодексу:

• по статье 19.6.1. КоАП РФ предусмотрена ответственность за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле;
• по статье 19.1 КоАП РФ придется отвечать за самоуправство;
• 169-я статья УК РФ — воспрепятствование законной предпринимательской деятельности;
• 285-я статья УК РФ — злоупотребление должностными полномочиями;
• 286-я статья УК РФ — превышение должностных полномочий.

Еще один документ, который направлен на формирование новой системы контрольно-надзорной деятельности, сейчас рассматривается в Совете Федерации. Законопроект 170-ФЗ вносит поправки в действующее законодательство в связи с принятием 248-ФЗ. Среди ключевых изменений — замена оценкой соответствия лицензионным требованиям, проводимой в качестве госуслуги, внеплановой проверки соискателя лицензии. Данное изменение обусловлено тем, что осуществление контрольных (надзорных) мероприятий предполагается в отношении лиц уже на стадии осуществления ими конкретной деятельности.

Предусмотрена возможность установления процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям с исключением проведения в этом случае плановых проверок. Кроме того, у лицензиата будет сохранена лицензия в случае его реорганизации в форме присоединения к другому юридическому лицу.

В рамках указанного федерального закона был внесен ряд изменений в Федеральный закон 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Указанные изменения направлены на систематизацию действующего отраслевого законодательства о госконтроле за соблюдением лицензионных требований, а также на упрощение процедур в сфере лицензирования и их цифровизацию.

Процедура периодического подтверждения соответствия лицензиата

К основным законодательным нововведениям относится возможность установления процедуры периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям с исключением проведения в этом случае плановых проверок.

Процедура периодического подтверждения соответствия проводится в форме документарной оценки и (или) выездной оценки и предусмотрена в отношении следующих лицензируемых видов деятельности:

• производство лекарственных средств;
• деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;
• деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Реестровая модель в сфере лицензирования

Внесенные законодательные изменения также направлены на развитие реестровой модели в сфере лицензирования, в рамках которой предусматривается:

• замена процедуры переоформления лицензии на процедуру внесения изменений в реестр лицензий;
• переход на предоставление исключительно электронных выписок из реестра лицензий без  взимания платы, что позволит сократить издержки лицензиатов и бумажный документооборот;
• возможность ведения лицензионного дела и принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии (внесении изменений в реестр лицензий, иных решений) в электронном формате;
• возможность самостоятельного внесения изменений в реестр лицензий лицензиатом в случае изменения номера телефона, адреса электронной почты;
• возможность ведения лицензирующим органом реестра лицензий не в своей информационной системе, а в информационной системе другого федерального органа исполнительной власти (актуально, в частности, для лицензируемых видов деятельности с небольшим количеством лицензиатов);
• возможность внесения изменений в реестр лицензий лицензирующим органом на основании данных сторонних информационных систем (ЕГРЮЛ, ЕГРИП и т.д.) в случаях, например, изменения наименования лицензиата, ФИО индивидуального предпринимателя, его паспортных данных, что позволит сократить издержки лицензиатов, связанные с уплатой государственной пошлины и подачей в указанных случаях в лицензирующий орган заявлений о переоформлении лицензии.

В рамках цифровизации лицензирования также планируется к введению в действие Единого реестра учета лицензий (ЕРУЛ), в котором будут собираться данные всех реестров лицензий лицензирующих органов. Посредством ЕРУЛ будет осуществляться присвоение лицензиям регистрационных номеров, а также сбор практической информации в сфере лицензирования для последующего ее анализа и принятия необходимых законодательных и управленческих

решений.

Таким образом, принципы, заложенные в рассмотренных законах, представляют собой фундамент, на котором сегодня строится вся система госконтроля (надзора) и муниципального контроля в стране. Эти принципы должны учитываться при организации и осуществлении контроля (надзора) не только в рамках 248-ФЗ, но и при принятии других, сопутствующих ему нормативно-правовых актов. Все указанные нововведения должны привести к сокращению всевозможных проверок контролируемых лиц и уменьшению давления на бизнес.

Скачать pdf