Сам себе инспектор

С 2018 года 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» заработает в полную силу, а противопожарная и прочие виды защиты объектов полностью лягут на собственников. Участники рынка пожарной безопасности в связи с этим прогнозируют снижение спроса на оборудование и усиление конкуренции в сегменте высокотехнологичных решений. Кроме того, в период «надзорных каникул» для бизнеса параллельно могут начать развиваться другие рынки сбыта, например  «гражданский» рынок автономных пожарных извещателей для квартир и частных домов.

Минэкономразвития подсчитало, что расходы на обеспечение пожарной безопасности в пять раз превышают ущерб от пожаров. В России ежегодно сгорает частное и государственное имущество на 19,3 млрд рублей (без учета лесных пожаров и пожаров в жилом секторе). Следовательно, прямые расходы на пожарную безопасность составляют около 96,5 млрд рублей в год.

Владельцам объектов предписано соблюдать 100 000 частных требований пожарной безопасности (ПБ) на всех этапах жизненного цикла объекта. Эти правила избыточны, противоречивы, затягивают сроки проектирования, требуют разработки специальных технических условий, ведут к удорожанию строительства, то есть к упущенной выгоде.

Ситуация в проектировании. По данным Всемирного банка, в некоторых российских регионах сроки рассмотрения и согласования проектной документации на строительство объектов национальной экономики значительно превышают установленные 90 дней и составляют: в Ростове-на-Дону — 194 дня, а в Воронеже — 1207.

Ситуация в строительстве. По данным профессора Академии противопожарной госслужбы МЧС России Василия Козлачкова, при оснащении внутренним противопожарным водопроводом неотапливаемого склада из легких металлических конструкций (профлист по металлокаркасу) без присутствия людей собственник переплачивает более чем вдвое. Это один из примеров применения обязательных требований там, где собственник на самом деле имеет право рисковать своим имуществом.

Ситуация в пожарном надзоре. По данным ГИС «Управление», под надзором МЧС России на начало 2016 года находятся 2 390 440 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которых тотально планово и внепланово проверяют на выполнение тех самых 100 000 частных требований ПБ. За прошлый год госпожнадзор провел 394 799 проверок (в том числе 229 542 внеплановых), выявил около 800 000 нарушений и выписал штрафов на 3,1 млрд рублей.

Ситуация в целом по стране. По данным Открытого правительства Михаила Абызова, которое курирует реформу надзорной деятельности, ежегодно 44 ведомства, в компетенции которых находится 130 видов госнадзора, выполняют более 2 миллионов проверок. Две трети из них выявляют нарушения, влекущие штрафы, но лишь 10% выявленных нарушений действительно связаны с угрозой причинения вреда. По сути, остальные нарушения — это невыполнение добровольных требований.

Итого, реальный сектор экономики несет расходы на противопожарную безопасность, получает ущерб от самих пожаров, штрафы за нарушение требований пожарной безопасности и упущенную выгоду от применения этих же требований на практике.

В декабре 2015 года президент поручил упорядочить ситуацию путем перехода на риск-ориентированный надзор. Это значит, что нужно контролировать не всех подряд, а с умом: чем выше риски — тем больше надзора, чем ниже риски — тем меньше. 

#УраНадзорныеКаникулы

Норма о риск-ориентированном подходе к надзору внесена в 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей…» и вступит в действие с 1 января 2018 года.

Этим же законом с 1 января 2016 года установлены трехлетние «надзорные каникулы» для малого бизнеса, а чиновникам включен таймер обратного отсчета по подготовке великой надзорной реформы.
Открытое правительство за время «надзорных каникул» должно успеть обкатать риск-ориентированный подход к надзору на «пилотных» министерствах: МЧС, Ростехнадзоре, Роструде, Роспотребнадзоре и ФНС.

И по итогам сформировать весь корпус законодательных и подзаконных актов для реализации новой госполитики в масштабах страны.

Первый шаг сделан. В частности, в пожарном надзоре установлены критерии отнесения объектов к той или иной категории риска. Это, по сути, классы функциональной пожарной опасности зданий. О таком способе категорирования много спорят, однако критерии уже внесены в нормативные документы МЧС и в проект постановления правительства (таблица 1).

Перевести объект из одной категории в другую можно при выполнении ряда условий, которые подробно описал вице-президент по науке НПО «Пульс» Евгений Мешалкин в статье «Тест на пожарную безопасность» (стр. 54). 

Вывести объекты из-под надзора можно двумя способами:

• проведением пожарного аудита (независимой оценки пожарного риска) для объектов, которые по градостроительному кодексу подлежат государственной экспертизе;

• составлением добровольной декларации (под ответственность собственника) для  объектов, которые не подлежат государственной экспертизе (с количеством этажей не более чем два и общей площадью не более 1500 м2).

Добровольное декларирование объектов, не подлежащих госэкспертизе, будет введено с 1 января 2017 года. Проект изменений в 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» проходит утверждение в Госдуме. Требования к содержанию добровольной декларации и порядок ее регистрации будут установлены приказом МЧС. Основные выгодополучатели от нововведения — субъекты малого бизнеса, в собственности или хозяйственном ведении которых находится большинство объектов с указанными характеристиками.

ДОРОЖНАЯ КАРТА

Мероприятия по переходу на риск-ориентированные подходы к надзору перечислены в Дорожной карте, которую утвердил премьер-министр Дмитрий Медведев (распоряжение правительства 559-р от 01.04.16). В карте девять разделов, каждый из них посвящен отдельной задаче и завершается принятием федеральных законов или подзаконных актов:

Раздел 1. Пилотное внедрение

Раздел 2. Новые инструменты

Раздел 3. Новая система оценки эффективности надзора

Раздел 4. Установление обязательных требований

Раздел 5. Профилактика

Раздел 6. Новая структура надзора

Раздел 7. Кадры

Раздел 8. Информационное взаимодействие

Раздел 9. Контроль

Если суммировать мнения экспертов, то риск-ориентированный подход состоит из нескольких задач-этапов.

1. Разделить все объекты по категориям риска исходя из опыта надзорных органов.

2. Определить периодичность надзора в зависимости от категории риска невыполнения обязательных требований (разработать методику установления риска невыполнения).

3. Утвердить перечень обязательных требований, которым объекты должны соответствовать (на их основании устанавливается минимальный набор мер, достаточных для предотвращения ущерба людям, чужому имуществу и окружающей среде).

4. Остальные требования перевести в разряд добровольных, а невыполнение обязательных разрешить, если безопасность подтверждается расчетом рисков, в нашем случае — пожарных.

5. При необходимости усовершенствовать сами методики расчета рисков.

6. Изменить оценку эффективности работы надзорных органов и хвалить не за количество проверок и штрафов, а за профилактику нарушений обязательных требований на фоне снижения числа инцидентов.

При этом участникам процесса обеспечения пожарной безопасности — контролерам и предпринимателям — обязательные требования должны быть понятны, известны, и их, вероятно, должно быть намного меньше 100 000. Пока правительство находится на этапе перехода на риск-ориентированный подход к надзорной деятельности.

До конца 2016 года будут приняты:

1. Федеральный закон о федеральном, региональном и муниципальном контроле в РФ.

2. Указ президента об установлении показателей результативности контрольно-надзорной деятельности и органов, ее осуществляющих.

3. Постановление правительства о порядке применения риск-ориентированного подхода при осуществлении отдельных видов государственного контроля.

ПРОСТЫЕ СОВЕТЫ АКАДЕМИИ  ПРОТИВОПОЖАРНОЙ ГОССЛУЖБЫ

Основные баталии развернутся вокруг основ риск-ориентированного подхода к надзору — установления перечня обязательных требований, которые предприниматели должны выполнить не для «галочки», а на совесть и из соображений здравого смысла: для обеспечения безопасности объекта, людей, чужого имущества и окружающей среды.
Поскольку Дорожная карта по факту немного отстает от собственного календарного плана, споры вокруг подходов к установлению обязательных требований пожарной безопасности не утихают.

Для наглядности мы свели аргументы в таблицу 2.
Об эшелонах противопожарной защиты — тех самых 9 общих риск-ориентированных требованиях, которые можно применить вместо 100 000 обязательных частных, журналу RUБЕЖ рассказал Игорь Лобаев, начальник Учебно-научного комплекса организации надзорной деятельности Академии ГПС МЧС России, полковник внутренней службы, к.т.н. (см. «Краткое руководство по риск-ориентированию», стр. 44).

При этом расчеты пожарных рисков выполняются с учетом изменения опасных факторов пожара во времени. Определяются опасные факторы пожара, которые представляют угрозу причинения вреда людям, имуществу и окружающей среде, и необходимое время эффективного реагирования на негативные воздействия этих факторов.

Методики расчета пожарных рисков довольно сложны, но это легко компенсируется экспресс-методами, которые разработаны Академией ГПС МЧС России. В них формульная часть реализована в виде простого софта, например, для смартфона или даже калькулятора.

Специалисту, проводящему расчет, достаточно выбрать из перечня подходящую формулу расчета и ввести в нее минимально необходимые данные. Например, экспресс-формула для расчета времени эвакуации людей при горении древесины выполняется с учетом опасных факторов температуры и потери видимости. Чтобы рассчитать время эвакуации, достаточно подставить в формулу только высоту потолка и объем помещения в кубометрах.

Определить безопасное расстояние до пожарной нагрузки (источника горения) в помещениях с высотой потолка от 2,5 до 6 м можно за полминуты, если подставить в экспресс-формулу высоту и площадь объекта. Эти простые решения позволяют не только сократить сроки подготовки квалифицированных специалистов до 1–2 месяцев, но и предельно упростить процедуру проверки объекта. Если согласиться с тем, что риск-ориентированные требования ПБ применимы при проектировании нестандартных объектов, то подобные методики позволяют отказаться от разработки дорогостоящих специальных технических условий и провести расчеты пожарных рисков силами самой проектной организации примерно за 30 дней, а экспертизу — за 10–15 дней. Государственная экспертиза может быть заменена на негосударственную.

ГДЕ ГОРИТ

А теперь посмотрим статистику, для того, чтобы понять, где пожары возникают чаще всего и приносят максимальный ущерб (таблица 3).
Несмотря на тотальный надзор за пожарной безопасностью, ущерб от огня в сельском хозяйстве и производственном секторе, где как раз и сосредоточены в основном объекты малого и среднего бизнеса, растет. Статистика пожаров в жилом секторе, на который надзорная деятельность вообще не распространяется, выглядит как сводки с фронта.

Динамика пожаров в жилом секторе, который защищается исключительно по собственному усмотрению (жилье неприкосновенно по Конституции), при переходе на риск-ориентированный подход не изменится. 

А вот «надзорные каникулы» для малого бизнеса и вывод из-под госконтроля объектов с низким уровнем рисков чреваты изменением статистики не в пользу предпринимателей. Заметьте, не объектов с низким уровнем пожарных рисков, а объектов с низким уровнем вероятности несоблюдения противопожарных требований.

КТО ТЕПЕРЬ ПОКУПАТЕЛИ И ЧЕГО ОНИ ХОТЯТ

Допустим, административное давление на малый и средний бизнес в части пожарного надзора действительно снизится или совсем исчезнет. На практике это будет означать, что пожарный инспектор, который раньше приходил на объект одновременно как контролер и консультант, больше не придет. Зато сбылась мечта — исполнять требования пожарной безопасности больше никто не станет. Что будет дальше?

Опрошенные нами участники рынка средств противопожарной защиты пока находятся в раздумьях: с одной стороны, «безнадзорные» предприниматели в сложных экономических условиях попытаются уйти от непрофильных затрат на противопожарную безопасность.

Например, инженер калининградской компании-инсталлятора «Слаботочные системы» Виталий Остапенко уверен, что часть продуктов и услуг станут ненужными для конечных пользователей, поэтому такие компании, как его, потеряют часть прибыли.
С другой, можно предположить, что ситуация «сам себе контролер» будет иметь обратный эффект: собственники задумаются не только о сохранности жизни людей, к чему их обязывает закон, но и о защите собственного имущества, беречь которое их больше никто не принуждает.

В связи с этим генеральный менеджер департамента комплексных систем безопасности компании Honeywell Роман Вроблевский уверен, что проектировщики начнут проводить больше времени, обсуждая задачи и возможные решения с заказчиком и регулятором, а вот от подхода «рисую на том оборудовании, к которому привык» точно придется отказаться.

В краткосрочной перспективе спрос на противопожарное оборудование, скорее всего, упадет, чему будут способствовать два фактора одновременно: «надзорные каникулы» и сложная ситуация в экономике. Зато в среднесрочной перспективе предпринимателям придется проводить дорогостоящую модернизацию или замену систем безопасности, так как по факту такие системы защиты вообще отсутствуют на объектах. Как выразился исполнительный директор Ассоциации производителей пожарно-спасательной продукции и услуг «Союз 01» Сергей Чеботарев, вместо систем противопожарной безопасности установлены «сертифицированные муляжи». И ни надзор, ни тем более граждане про это не ведают.

Росту спроса на более эффективные и качественные системы противопожарной безопасности будет способствовать и развитие рынка страхования — как обязательного, так и добровольного, поскольку все идет к тому, что предпринимателям дадут право рисковать своим имуществом, если ущерб имуществу соседа застрахован. При этом между развитием пожарного страхования и типами оборудования существует самая прямая связь: страховым компаниям выгодно снижение финансовых рисков за счет повышения пожарной безопасности объекта. Поэтому противопожарное страхование по факту может превратиться в мощный драйвер рынка, который компенсирует все убытки от временного снижения спроса.

Оптимистично настроенный Сергей Чеботарев считает, что обязательное страхование приведет к резкому повышению качества и ответственности собственников объектов (начиная от руководителей предприятий и заканчивая домохозяевами). Кроме всего, оно резко повысит понимание потребителями требований пожарной безопасности.

Правда, есть и противоположное мнение. Генеральный директор инженерного консалтингового центра «Промзащита» Юрий Назаренко уверен, что с введением противопожарного страхования спрос на оборудование сократится вдвое. Победит принцип русского бизнесмена: зачем приобретать новое оборудование, когда дешевле застраховать старое?

В жилом секторе ситуация будет развиваться несколько иначе. Уже в этом году должна появиться нормативная база для оборудования многоквартирных жилых домов системами пожарной сигнализации — соответствующие поправки в Градостроительный кодекс готовит Минстрой. И хотя она будет касаться оборудования мест общего пользования, это уже неплохо.

Правда, «мой дом — моя крепость» остается беззащитным, но и тут можно рассчитывать на здравый смысл собственников. Даже беглый просмотр форумов по безопасности свидетельствует о резком росте числа обывателей, которые под смешки форумчан-пожарных упорно задают одни и те же наивные вопросы: где купить пожарную сигнализацию в комнату, как поставить сирену, чтобы включалась при появлении угарного газа на даче?
И вот он — свободный сегмент. Миллионная армия потенциальных покупателей даже не в курсе, как правильно называются нужные им изделия противопожарной защиты, насколько они просты в установке и обслуживании. А самое главное — где продаются. Розничные продажи пожарных извещателей до сих пор не входят в стратегию производителей.

Форумы о ремонте и строительстве изобилуют примерно такими постами:

****rabbit, 21 май, 2016 17:32 (UTC):
«Я кстати себе такой извещатель на Али купил, поставил в комнате, на всякий, сам понимаешь». (Aliexpress — китайская интернет-площадка. — Прим. ред.).

Граждане страны, где производятся и продаются сотни тысяч пожарных извещателей, покупают аналоги в Китае, потому что в России под их потребности не создана надлежащая розница, а сами товары для этой категории покупателей никак не продвигаются производителями.

В любом случае можно предположить, что переход на риск-ориентированный надзор, разного рода каникулы для предпринимателей и рост сознательности граждан заставят маркетинговые службы компаний рынка систем безопасности искать новые каналы сбыта и расширять продуктовую линейку.

Например, в России совершенно не занят сегмент противопожарного оповещения для людей с повреждением слуха. По словам менеджера по развитию компании Apollo Ирины Круз, в европейской практике специалисты по riskassessment (оценке риска) уделяют большое внимание наличию такого оборудования, которое предназначено не только для людей с ограничениями по слуху, но и для зон с повышенным уровнем шума, где стандартного оповещения может быть недостаточно для эффективного информирования людей о пожаре. 
Такие решения реализованы с применением высокоинтенсивных светодиодов с заданной частотой вспышки и в России не производятся, хотя их востребованность на крупных торговых, развлекательных и спортивных объектах очевидна.
Насколько комфортными для производителей противопожарного оборудования окажутся новые рынки сбыта — покажут ближайшие три года.

Поскольку на привычных рынках спрос, скорее всего, упадет, а покупатель станет гораздо более взыскательным. Ведь теперь он сам себе инспектор пожарного надзора.