Владимир Черток: «Выполнять требования закона должно быть выгоднее, чем платить штраф»

Герой этого номера — Владимир Борисович Черток, заместитель руководителя Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. За плечами Владимир Борисовича — уникальный опыт практической и научной работы. Под руководством В.Б. Чертока в России создана система надзора и контроля в сфере транспортной безопасности и единой дежурно-диспетчерской службы с функциями Центра управления в кризисных ситуациях и Координационного центра по авиационной безопасности в транспортном комплексе. До перехода в Ространснадзор 30 лет проработал в Государственном научно-исследовательском институте гражданской авиации. С 2006 года имеет статус действующего — одного из 17 в мире — эксперта и национального координатора проверок Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в Российской Федерации по обеспечению авиационной безопасности в гражданской авиации.

Есть общее понятие «безопасность на транспорте», и в этом понятии есть безопасность производственная — безопасность движения, безопасность полетов, безопасность мореплавания. Все, что связано с технологической процедурой — с исправностью техники, с подготовкой персонала, — одна сфера. И есть вопросы безопасности в терминах 16-ФЗ — такие, как защищенность от актов незаконного вмешательства, в том числе террористических угроз. Это разные сферы, и они требуют разных подходов.

К сожалению, часто возникает путаница. На законодательном уровне тоже часто смешивают понятия. Употребляя термин «транспортная безопасность», считают, что это вся сфера безопасности. Но законодательно, как нормативная составляющая, имеется в виду конкретная ситуация. Если транспортная безопасность, то это именно защищенность от актов незаконного вмешательства. Понятно, что каждое ведомство хочет добиться своих результатов, ФСБ и МВД — максимальной безопасности. Мы, конечно, тоже, как надзорный орган. Но есть еще и вторая сторона. Это перевозчики, владельцы объектов, которые не хотят тратить деньги, которые хотят, чтобы ничего для их бизнеса не менялось, чтобы все делало государство за счет бюджетных средств. Такое взаимное соотношение позиций привело к тому, что очень затянулась разработка подзаконных актов.

16-й закон создавался как рамочный, определяя подходы и принципы обеспечения безопасности на транспорте. Подзаконные акты, содержащие новые требования по транспортной безопасности к объектам и транспортным средствам, фактически вышли только в 2011 году, в феврале. И вышли после того, как произошло несколько террористических актов, достаточно серьезных. Один из них — в метро. После этого были даны весьма серьезные поручения и довольно быстро были согласованы всеми ведомствами и вышли приказы министра по всем видам транспорта — это приказы 40-й, 41-й, 42-й, 43-й. С этого момента появились конкретные требования к оснащенности объектов и транспортных средств.

Фактически в этом году будет завершено достаточно полное описание всех требований в области транспортной безопасности, начиная от изделий, персонала, предприятий, объектов и юридических лиц. То есть только сейчас эта сфера получит завершенную законодательную базу. Хотя практическая реализация по действующим законам и международным стандартам идет давно — по крайней мере в авиации и у моряков.

В мировой практике нет такого категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Мы здесь немножко лидеры. Многие у нас, как говорится, списывают уроки в плане закона о транспортной безопасности.

Новая нормативная база намного лояльнее. В ней не прописаны конкретные технические средства. Процедура такова. Сначала делается категорирование объектов, потом оценка уязвимости. На основании оценки уязвимости составляется план обеспечения транспортной безопасности. В этом плане и должны быть отражены все необходимые технические средства, технологии и персонал.

То есть техсредства безопасности на транспорте должны быть прописаны на основании плана и в самом плане. Если вы возьмете, к примеру, стандарт какой-нибудь международный по аэропортам, то там написано «высота ограждения — 2,13 метра или 2,44». Какая-то цифра написана, не более того. У нас такого нет пункта. В новой нормативной базе этого нет.

Понятно, что жизнь будет меняться. Через 2–3 года появятся новые технические средства, появятся новые угрозы, опять нужно будет это все корректировать. То есть опять нужно будет вводить новые технологии безопасности, может быть, и технические средства, может быть, новую подготовку персонала.

Риски все время меняются. Появляются, к сожалению, те, которых раньше не было. Среди них есть очень сложные для обеспечения безопасности. Наиболее сложными, конечно, являются риск и защищенность от смертников. То, с чем мы раньше редко сталкивались. Всегда полагалось, что тот, кто угрожает, не хочет терять свою жизнь. Как правило, это были захваты и угоны воздушных судов или еще каких-то транспортных средств. Но при этом захватчики не собирались погибать, поэтому одна из концепций была такая — экипаж обязан выполнять требования тех, кто осуществляет эти акты, с единственной целью — спасти жизни граждан. Ситуация, к сожалению, изменилась, так как изменилась сама угроза. Смертники — это совсем другая механика угрозы, к защите от нее нужен другой подход.

Еще одна новая и сложная угроза, которая появилась сейчас, — это кибертерроризм. Мы с вами знаем много замечательных фильмов художественных, когда террористы захватывают аэропорты и пытаются управлять воздушными судами. Сейчас уже много версий таких есть. Как правило, к сожалению, вся фантастика сбывается. Рано или поздно сбывается. Поэтому это такое направление, которое обсуждается всеми и уже требует отработки технологий защищенности.

Серьезное веяние в перечне угроз — дроны, удаленно пилотируемые летательные аппараты. Это новая проблема, которая сейчас проявилась тоже, и пока не понятно, как ее регулировать. По массе они, как правило, превышают даже расчетную массу столкновения с птицами. Обычно в расчет прочности воздушного судна берется утка или гусь весом около шести килограммов. Но, во-первых, это мягкие объекты, во-вторых, масса небольшая. А нормативная база по беспилотникам — она вообще на сегодняшний день начинается от 35 килограммов, и это закреплено еще не у нас. Одна страна только выпустила нормы по этой теме, Канада. И то в урезанном виде.

Есть угрозы, которые только назревают, пока не проявились, но уже понятно, что они будут. Они вытекают из информационных систем, это новая проблематика, близкая к кибертерроризму. Можно просто панику устроить. Характерный случай, который был недавно в Мекке. Казалось бы, ничего угрожающего там не было, но люди пошли не туда. То есть несколько групп паломников, кто-то руководителям этих групп скомандовал, что туда можно идти. И они пошли, и сошлись клином в одном месте. Все закончилось давкой, паникой с тяжелейшими последствиями. И причина трагедии — чистейшая информационная составляющая.

В развитии технологий безопасности сегодня есть два актуальных момента. Первый — исключить человеческий фактор, уйти от того, чтобы человек принимал решение. Решение должна принимать техника, а человек — ее контролировать. Еще одно интересное направление, оно не новое, оно очень старое, просто, может быть, медленно развивается. Но мне представляется, что оно наиболее эффективное — так называемые технологии профайлинга, то есть экспертная оценка угрозы, которая может исходить от конкретного человека. Проводится по разным факторам: по его поведению, по его одежде, по его багажу, выражению лица. Уже есть технические средства, которые позволяют делать такой профайлинг.

Мы пытаемся сам принцип оснащения повернуть в другую сторону. Не на то, чтобы как можно больше «трясти» человека и его вещи и создавать ему неудобства, а наоборот, упростить процедуру. Как мы говорим, с чемоданчиком человек идет к самолету. Никаких систем безопасности как будто бы их и нет, ничего он не видит. Но системы все контролируют, нет ли у него запрещенного к перевозке чего-либо. Вот и все. Если обнаружили — отойди в сторону, покажи, что несешь или что везешь. Если ничего запрещенного нет, проходишь совершенно спокойно.

Основная сложность — обеспечить безопасность даже не объектов, а транспортных средств. Потому что их очень много, их миллионы. Сейчас как раз готовятся поправки в закон, этим занимается Министерство транспорта, не мы. Но по нашему предложению категория (должна присваиваться транспортным средствам исходно. То есть, если это автобус на 60 пассажирских мест, у него категория первая. Если пассажировместимость 10, то у него категория вторая или третья. И тогда отпадет отдельная процедура категорирования транспортных средств, а может быть, и некоторых объектов. Ну, например, все международные аэропорты автоматически объекты первой категории, к примеру. Не надо даже ничего, никаких оценок делать. Написано — первая категория. Дальше только оценка уязвимости и план. То есть, отпадает целый этап. С другой стороны, не нужно будет предприятиям или частным владельцам, у которых один автобус, тратить время на то, чтобы присвоить категорию. Пусть это будет делаться на заводе-изготовителе, и тот в паспорте техсредства сразу пишет «класс такой-то», «категория такая-то». Думаю, это намного все упростит и облегчит всем жизнь.

К сожалению, до сих пор для ряда требований или нет санкций за неисполнение, или санкции настолько маленькие, что выгодней нарушать. Сейчас уже сами предприятия настаивают на том, чтобы государство ввело жесткую систему ответственности для именно незаконопослушных перевозчиков. Чтобы не получалось, что надзорный орган все время контролирует только тех, кто хорошо работает, но с какимито небольшими недостатками. А тех, кто там вообще ушел в тень, тех сейчас не достанешь никак. Должно быть так, чтобы те, кто работает на законных основаниях, и выполнили все требования по безопасности, могли себя чувствовать в приоритете и финансовом, и техническом.

Функция по оснащению объектов должна оставаться за собственником объекта. Бюджетные деньги необходимы, чтобы обеспечивать общие позиции. То есть не техническое оснащение каких-то объектов, а, допустим, создание кинологических служб в МВД, разработка нормативной базы, на основе предварительного анализа. Должны быть центры подготовки персонала разного уровня. Нужно разрабатывать новое оборудование. Вот, где государство может спонсировать или инвестировать деньги.

Даже при доле бюджетного финансирования в 5% на оснащение объектов системами безопасности гарантируется эффективность проектов. Государство не может потерять свои деньги, оно будет добиваться результата. Деньгами бюджета, нашими социальными деньгами, никто рисковать не будет.

С другой стороны, у тех, кто вложил свои 95%, появляется внутренняя уверенность, что этот проект будет реализован. Мне очень нравится механизм обеспечения требований. Если есть требования, связанные с безопасностью, то должен быть обязательно прописан документ, где предусмотрены средства или деньги в обеспечение исполнения и требований, и санкций. Сейчас бывает так, что написали требования, а санкции и ресурсы, чтобы эти санкции выполнять, не предусмотрели. А для этого, может, нужны инспекторы, нужна машина или сканер. В результате — деньги не выделены, требование не работает, разработка становится бесполезной.

Должен быть учтен момент, про который тоже все забывают. В мире существует такая практика: если выходит какое-то требование, обязательно к нему одновременно должен выйти нормативный или полунормативный документ, так называемые методы оценки соответствия. Потому, что все требования понимают по-своему. Начинают трактовать — это так, а это не так. Требования должны звучать одинаково для всех.

Например, все оснащены двумя интроскопами. И далее — метод оценки соответствия. Интроскопы автономные, с питанием, проверяются так-то. Дальше — ответственность. Если нет интроскопа, то отвечаешь. Если он у тебя установлен, но не функционирует, тоже отвечаешь. Причем, мера ответственности должна быть такой, чтобы было выгоднее установить, выполнить требование, чем не выполнять его.