Всё будет нормально

МЧС РФ планирует к сентябрю утвердить новую стратегию реформирования Госпожнадзора (ГПН). Сейчас этот документ под названием «Концепция основных направлений  cовершенствования деятельности надзорных органов МЧС России» разослан для обсуждения в профильные саморегулируемые организации (СРО), структуры ГПН и предпринимателям. В развитие 123-ФЗ концепция усиливает роль независимой оценки пожарных рисков (НОР) как инструмента для снижения административного давления на бизнес с одной стороны и саморегулирования на рынке добровольной пожарной сертификации — с другой. До сих пор НОР не востребована собственниками в полном объеме, и МЧС намерено эту ситуацию изменить раз и навсегда.

Реакция рынка на эту концепцию оказалась неожиданно вялой — документ почти никто не читал. Очень зря. Те, кто прочел, уже заволновались, потому что плата за дальнейшее ослабление госнадзора — усиление ответственности самих собственников. При этом закон об обязательном противопожарном страховании, о необходимости которого так долго твердили, так и не был принят, а предпосылки к его принятию давно исключены из 69-ФЗ «О пожарной безопасности».

ЭКСКУРСИЯ В РЕВОЛЮЦИЮ

В 2008 году в секторе государственного пожарного надзора произошла настоящая революция, которую запустил 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности». Тогда же появился термин «аудит пожарной безопасности», под которым следует понимать независимую оценку пожарных рисков. Далее последовали Постановление Правительства РФ №304 «Об утверждении правил оценки…» и приказ МЧС № 660 о порядке аккредитации компаний, уполномоченных такую оценку давать. Таково вкратце правовое поле для НОР. Неожиданно скудное, учитывая глубину законодательной проработки вопросов пожарной безопасности в целом. Однако в результате принятия 123-ФЗ у собственников, для которых проверки ГПН стали притчей во языцех, появился выбор: либо полностью выполнить требования 123-ФЗ, либо доказать надзорным органам эффективность собственной системы противопожарной защиты объекта, то есть оценить риски, получить заключение НОР и убедить надзорные органы в адекватности этого заключения. И получить на три года освобождение от проверок. Правда, на практике проверки продолжились — и это основная проблема реформы ГПН, которая сводит на нет всю привлекательность пожарного аудита для собственников.

Развитие и пропаганда института декларирования и аудита стоит пятым пунктом в числе основных задач МЧС на 2015 год. Несмотря на то что термин «пожарный аудит» не упоминается ни в одном законодательном акте, пожарные продолжают его повсеместно использовать вслед за создателем министерства, который и ввел этот термин в оборот. Но, конечно, основная проблема НОР не в этом. Уже несколько лет предприниматели слышат: «Проведите аудит пожарной безопасности, рассчитайте пожарный риск, разработайте компенсирующие мероприятия — и все проблемы решены». Однако, по словам Федора Валеева, руководителя отдела пожарного аудита учебного центра «Компас», оборотной стороной этой медали явилось исполнение плохо проработанных практических решений, ошибочно заложенных принципов и подходов. В своих решениях надзорное ведомство не совсем корректно и комплексно подошло к проблеме исполнения требований пожарной безопасности. Для предприятий малого бизнеса обилие многочисленных и разрозненных требований практически всегда чревато неисполнением мелкого пункта какого-нибудь почти забытого документа.

НА ПРАВОВОМ ПОЛЕ БЕЗ ПЕРЕМЕН

Сегодня концепция находится на обсуждении, и еще не поздно внести в нее существенные коррективы. Так, на всю страну у нас менее 2 тыс. экспертов НОР и более 15 тыс. инспекторов ГПН. Связана эта ситуация не с отсутствием специалистов, а с нечеткостью законодательной базы. Будет заключение НОР или нет, а ответственность за пожар несут инспектор и собственник. Нет четкого определения ответственности эксперта НОР. В начале реформы подразумевалось, что заключение НОР будет освобождать собственника от проверок на определенный период времени. Однако сегодня инспектор имеет право на проверку, опираясь в своем решении на жалобы граждан и решение прокуратуры.

Причем существуют разночтения в расчетах пожарного риска. Доктор технических наук, вице-президент по науке НПО «Пульс» Евгений Мешалкин, кроме «несовершенства методики расчетов пожарных рисков», отметил противоречие норм федеральных законов в части подтверждения соответствия здания / сооружения требованиям безопасности, в частности пожарной безопасности.

В качестве коррективы в концепцию Мешалкин предлагает установить дифференцированные допустимые значения пожарного риска с учетом классификации зданий / сооружений по функциональной пожарной опасности, а также усовершенствовать методики расчетов пожарных рисков.

В концепции описано разделение на сферы влияния надзора при строительстве зданий. Например, проект жилого дома принимает Мосэкспертиза. За ходом строительных работ следит отдел по пожарной безопасности Комитета по строительному надзору (строительный надзор значительно уступает Госпожнадзору по количеству квалифицированных сотрудников, охватить все стройки мегаполиса — для них большая проблема). Госпожнадзор заявлен как третья инстанция в приемке здания. И можно спрогнозировать ситуацию, когда Госпожнадзор выявляет несоответствия, которые были заложены еще на этапе проектирования. Подобное может случиться из-за различий аудита, требований к строительным материалам и их соответствию нормам пожарной безопасности Мосэкспертизы и Госпожнадзора.

Однако в концепции МЧС о разработке единой методики для НОР нет ни слова, надзорное ведомство исходит из достаточности постановления № 304 объемом в два листа. Если просто сравнить проработку правил аудита в финансовом секторе и пожарной безопасности, то становится очевидным, что правовая поддержка НОР крайне недостаточна. Мощным стимулом к развитию пожарного аудита могла бы стать поддержка страховых компаний, но и этого не происходит. Правила игры на рынке пожарного страхования России — это вообще тема для отдельного разговора.

ПОБЕДА НАД БЮРОКРАТАМИ

Основными успехами обновленного в ходе реформы законодательства принято считать сведение в единый закон около 15 тыс. нормативно-правовых актов и СНиП и снятие нагрузки с малого и среднего бизнеса.

По словам профессора Академии государственной противопожарной службы РФ Игоря Лобаева, до вступления в силу 123-ФЗ бывали ситуации, когда СНиП регламентировали магазину систему пожарной сигнализации, которая по сумме превосходила ущерб магазина от полного уничтожения при пожаре. СНиП и приказы теперь объединены в свод правил (СП), и вышеупомянутые казусы не повторяются. Исполнение СП, в свою очередь, носит не обязательный, а рекомендательный характер. Точнее, собственнику предоставляется право выбора между надзором и независимым аудитом. При этом пожарный инспектор — просто контролер, а аудитор — друг, товарищ и консультант.

В теории, каждый собственник объекта может либо строго следовать предписаниям СП, либо разработать собственную систему обеспечения пожарной безопасности на объекте, подтвердив ее эффективность расчетом значений пожарного риска. Закон регламентирует, что в случае внедрения собственной системы обеспечения пожарной безопасности вся ответственность при пожаре, ущербе, травматизме или гибели людей полностью ложится на собственника.