Регуляторная гильотина для гидротехнических сооружений

31 марта 2020, 12:33

Одним из важнейших направлений работ по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений (ГТС) является декларирование безопасности. Это направление, вопреки общепринятому мнению, выходит за рамки разработки одной лишь декларации безопасности. Оно включает в себя проведение целого ряда обязательных мероприятий, результатами которого является получение собственником сооружения разрешения на эксплуатацию. И требует детального рассмотрения.  

Каждый год проводится работа по декларированию безопасности в среднем для  400  ГТС разных классов и направлений.  Учитывая многолетнюю работу ФБУ «НТЦ Энергобезопасность» на рынке декларирования безопасности ГТС, сформулирован ряд проблемных вопросов, затрагивающих, прежде всего, качество декларирования. В первую очередь, речь идет о ГТС 3-го и 4-го классов, которым предстоит первичное декларирование, а также о ранее задекларированных объектах, на которых изменились условия эксплуатации или социально-экономические условия в нижнем бьефе.

К наиболее распространенным проблемным вопросам в связи декларированием ГТС можно отнести следующие.

1.    Неоднозначность порядка и состава мероприятий, направленных на подтверждение необходимости (или ее отсутствия) декларирования ГТС. Прежде всего, при первичном декларировании или при изменении социально-экономических условий в нижнем бьефе;

2.    Применение упрощенных методик (планшетный метод оценки, метод укрупненных показателей) при расчете размера вероятного вреда для ГТС 3-го и 4-го классов искусственно приводит к завышению значений ущерба;

3.    Отсутствие закрепленного в нормативах порядка проведения преддекларационного обследования (ПДО) вызывает разногласия между собственником/эксплуатантом и органом надзора при подготовке и проведении ПДО. В том числе – по срокам и продолжительности обследования, по составу и объему обследуемых ГТС, по содержанию отдельных пунктов акта преддекларационного обследования и т.д.;

4.    Необходимость декларирования ГТС 4-го класса лишь для официального присвоения объекту 4-го класса.

Устранить указанные проблемы можно путем нормативного регулирования всего процесса декларирования. Необходимо увязать между собой все этапы и процедуры, учитывающие особенности класса и назначения сооружений, первичность или очередность декларирования, а также необходимость взаимодействия с третьими лицами по согласованию документации и т.д.

В этих целях будет полезно включить соответствующие положения в нормативно-правовой акт Правительства РФ «О содержании декларации безопасности ГТС, порядке её разработки и представления в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти» и в другие акты Федеральных органов исполнительной власти, предусмотренные проектом положения «Структуры нормативного регулирования в области безопасности ГТС» (СНР БГТС).

На фоне нормативных противоречий еще одной проблемой при декларировании ГТС является снижение качества выполнения данных работ. В том числе, из-за привлечения декларантами подрядчиков с незначительным опытом декларирования, либо вообще без такового. В результате могут вырасти сроки проведения экспертизы таких деклараций, вплоть до превышения нормативных трех месяцев, по причине необходимости исправления большого количества замечаний, которые подрядная организация-разработчик за неимением опыта, просто не будет знать, как устранить.  

Решением здесь может стать только одно – установление требований к квалификации лиц и организаций, участвующих в разработке деклараций безопасности. При этом целесообразно определить требования, аналогичные тем, что установлены для сотрудников, осуществляющих эксплуатацию соответствующих ГТС и экспертов, осуществляющих экспертизу (аттестация в Ростехнадзоре по Д.1, Д.2, Д.3, Д.4). Соответствующие требования предлагается включить в нормативно-правовой акт Правительства РФ «О подготовке и аттестации по вопросам безопасности ГТС».

Также целесообразно внесение правок в регламент работы экспертных комиссий (ЭК), в части включения в него таких этапов работ как: подготовка и направление замечаний ЭК; устранение замечаний ЭК; анализ откорректированной по замечаниям ЭК документации. При этом необходимо строго регламентировать срок устранения замечаний ЭК декларантом – не более 10 дней. Соответствующие изменения предлагается предусмотреть в составе нормативно-правового акта Правительства РФ «Об утверждении порядка проведения государственной экспертизы декларации безопасности ГТС».

Еще одна проблема – снижения качества экспертных заключений – обусловлена нахождением в перечне экспертных центров организаций с недостаточным уровнем выполнения экспертизы деклараций безопасности. По сути, экспертные заключения таких организаций сводятся к оценке соответствия формы и состава представленной на экспертизу документации действующим требованиям. Содержанию ключевых моментов экспертизы (достоверность представленных данных, обоснованность оценки состояния и уровня безопасности ГТС, оценка применяемых методов анализа и оценки состояния, достаточность планируемых мер по обеспечению безопасности ГТС и т.д) такие организации, как правило, внимания не уделяют. Решить данную проблему возможно лишь путем ужесточения процедуры аттестации экспертов, что необходимо закрепить в составе нормативно-правового акта Правительства РФ «Об аттестации экспертов в области по вопросам безопасности ГТС» предусмотренный проектом СНР БГТС.

Полезна будет и разработка регламента формирования и ведения перечня экспертных центров, с закреплением требований к таким центрам и обязательство подтверждать раз в три года соответствие установленным требованиям.

Отдельного внимания заслуживает проблема обеспечения безопасности бесхозяйных ГТС. По состоянию на 01.01.2020 количество бесхозяйных ГТС, по данным Ростехнадзора, составило 3 тыс. 388, что на 148 сооружений больше, чем в 2018 г… Сегодня доля бесхозяйных ГТС (БХ ГТС) составляет около 12,7 % всех ГТС, поднадзорных Ростехнадзору.

Обязанность обеспечения безопасности БХ ГТС, возложена на органы исполнительной власти субъекта РФ в области безопасности ГТС, на территории которой находится ГТС. В числе необходимых можно назвать приоритетные меры:

    разработка и выполнение согласованного с органом государственного надзора плана мероприятий по обеспечению безопасности бесхозяйных ГТС;

    разработка и реализация региональных программ обеспечения безопасности ГТС, в том числе, бесхозяйных;

    обеспечение безопасности ГТС, находящихся в собственности субъектов РФ, а также капитальный ремонт, консервация и ликвидация бесхозяйных гидротехнических сооружений.  

В настоящее время меры, принимаемые органами исполнительной власти в рамках своих обязательств, выполняются лишь частично. Данный факт угрожает возникновением аварийных ситуаций и приводит к разногласиям с Ростехнадзором. Отсутствие у органов исполнительной власти достаточного количества квалифицированных специалистов не позволяет определить необходимый состав и объем работ, а также объем финансирования, необходимые для обеспечения безопасности БХ ГТС. Решить данную проблему возможно, предоставив исполнительным органам субъектов право проведения изысканий, обследований и исследований на БХ ГТС, а также право выполнения первичной оценки необходимости декларирования в виде Расчета размера вероятного вреда.

Общей проблемой в связи с безопасностью БХ ГТС остается отсутствие четкого порядка отнесения инженерного сооружения к ГТС.  

При выявлении бесхозяйных объектов, в условиях отсутствия проектной документации, уполномоченным органам исполнительной власти субъекта приходится обосновывать, насколько объект либо не является ГТС вовсе, либо является ГТС условно по ряду внешних признаков. Решение указанной проблемы видится в доработке существующих/разработке новых нормативно-правовых актов с детализированным порядком отнесения сооружений к категории ГТС. Соответствующее предложение целесообразно предусмотреть в составе нормативно-правового акта Правительства РФ «Об утверждении типов (видов) ГТС и критериев отнесения их к категориям риска, применяемых для целей организации и осуществления федерального государственного надзора в области безопасности ГТС».

Пересмотр, актуализация нормативных документов в рамках реализации регуляторной гильотины помогут снизить нормативные противоречия. Особенно при условии  более активного вовлечения в контрольно-надзорную деятельность Ростехнадзора организаций научно-технической поддержки Ростехнадзора. Такие организации должны участвовать в проведении проверок, постоянном надзоре за особо опасными ГТС, разработке и внедрении систем дистанционного контроля безопасности ГТС.  

Все необходимое для декларирования безопасности ГТС у отрасли есть. Осталось объяснить, по каким правилам эта отрасль должна работать.