ТЭК должен преодолеть системный кризис несогласованных нормативно-технических требований

В современном ландшафте промышленной безопасности, особенно в отношении объектов ТЭК, все большую роль играет обоснование комплексного обеспечения безопасности (КОБ). Недостатки и пробелы в действующей нормативной правовой и нормативно-технической базе негативно влияют на механизмы реализации обеспечения безопасности для объектов промышленности и ТЭК. Однако решить проблему могут изменения, предложенные регулятором отрасли в 2024 году и вступающие в силу в 2025 году.

ЧТО МЕШАЕТ

Ведомственная разобщенность: различные ведомства и контролирующие органы предъявляют свои требования к предприятиям, часто не согласовывая их между собой. Отсутствие единого координационного центра, ответственного за обеспечение комплексной безопасности, приводит к тому, что отдельные аспекты безопасности (например, физическая защита, кибербезопасность, промышленная безопасность) рассматриваются изолированно друг от друга, без учета их взаимосвязи и взаимовлияния. Это создает избыточную административную нагрузку, порождает дублирование функций и запутывает предприятия, которые не могут понять, какие требования являются приоритетными.

Фокус на формальном соблюдении нормативных требований, а не на реальной безопасности: в большинстве случаев предприятия сосредотачиваются на формальном выполнении требований нормативных актов, не заботясь о реальной эффективности принимаемых мер.

Отсутствует система оценки эффективности мер безопасности, что приводит к игнорированию требований безопасности ради повышения производительности.

Недостаточная вовлеченность персонала в вопросы безопасности: в большинстве случаев персонал предприятий недостаточно вовлечен в вопросы обеспечения безопасности и не осознает своей ответственности за ее обеспечение. Работники не обладают информацией об угрозах, присутствующих на предприятиях, не умеют их выявлять и не принимают участия в разработке мер по их снижению. Отсутствие системы мотивации работников к соблюдению требований безопасности приводит к тому, что безопасность воспринимается как бремя, а не как неотъемлемая часть производственного процесса.

НОВЫЕ ОБЯЗАННОСТИ И ПОЛНОМОЧИЯ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ЛИЦ. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА БЕЗОПАСНОСТЬ ОПО

Базовым законом, определяющим основные принципы и требования к обеспечению промышленной безопасности на опасных производственных объектов (ОПО), является Федеральный закон от 21 июля 1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

С 2024 года вступили в силу ключевые положения Федерального закона №637-ФЗ, который вносит поправки в законодательство о промышленной безопасности. Рассмотрим основные нововведения, направленные на усиление контроля за ОПО и перераспределение ответственности между участниками их жизненного цикла:

Аудит систем управления промышленной безопасностью (СУПБ): новый уровень

ответственности

• Вводится обязательный аудит СУПБ для организаций, эксплуатирующих ОПО I класса опасности.
• Проведение аудита организовывают собственники этих организаций.
• Собственники наделяются полномочиями по рассмотрению результатов аудита и несут прямую ответственность за обеспечение промышленной безопасности на ОПО.

Продление срока службы зданий и сооружений: решение за руководителем

• Решение о продлении срока службы с 20 до 10 лет, если в документации отсутствует информация о сроке службы от производителя.
• Дальнейшая эксплуатация возможна только при наличии положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, подтверждающего соответствие устройства обязательным требованиям.

Обоснование безопасности: индивидуальный подход расширяется

• Возможность установления индивидуальных требований промышленной безопасности в обосновании безопасности ОПО теперь распространяется не только на строительство и реконструкцию, но и на техническое перевооружение и капитальный ремонт линейного объекта.

Эксперты по промышленной безопасности: альтернативные пути подтверждения квалификации

• Эксперты получают возможность подтвердить свою компетентность не только через аттестацию в Ростехнадзоре, но и посредством успешной сдачи профессионального экзамена в соответствии с Федеральным законом «О независимой оценке квалификации».

Совершенствование надзора, лицензирования и расследования аварий

• Уточняются положения федерального законодательства, касающиеся государственного надзора, лицензирования и расследования аварий на ОПО.
• Определяется особый порядок контроля за соблюдением требований по приведению своей деятельности в соответствие с новыми положениями. Это позволит обеспечить высокий уровень промышленной безопасности и избежать возможных негативных последствий.

ПЕРЕХОД К ДВУМ ВАРИАНТАМ ПОДТВЕРЖДЕНИЯ КОМПЕТЕНТНОСТИ ЭКСПЕРТОВ (АТТЕСТАЦИЯ ИЛИ НОК)

Федеральный закон № 637-ФЗ вносит изменения в систему подготовки и подтверждения компетентности экспертов в области промышленной безопасности, вводя два варианта подтверждения квалификации: традиционная аттестация и прохождение независимой оценки квалификации в Национальных объединениях квалификаций (НОК).

Основная цель введения альтернативного механизма подтверждения компетентности— упрощение и ускорение процедуры получения статуса эксперта, а также расширение доступа к экспертной деятельности для специалистов, обладающих необходимыми знаниями и опытом. Традиционная аттестация, несмотря на свою строгость, порой оказывалась длительной и  забюрократизированной процедурой, что создавало определенные барьеры для входа в профессию и ограничивало количество экспертов, особенно в отдельных регионах.

Введение НОК призвано создать более гибкий и оперативный механизм, позволяющий специалистам быстро и эффективно подтверждать свою квалификацию и приступать к экспертной деятельности. Предполагается, что НОК, будучи независимыми организациями, будут использовать современные методы оценки квалификации, учитывающие как теоретические знания, так и практические навыки экспертов.

Однако существует вполне обоснованное опасение, что упрощение процедуры подтверждения квалификации может привести к снижению качества экспертиз промышленной безопасности (ЭПБ). Если требования к НОК будут недостаточно строгими, а контроль за их деятельностью недостаточным, то возможно появление экспертов, обладающих формальной квалификацией, но  не имеющих достаточных знаний и опыта для проведения качественной ЭПБ.

Переход к двум вариантам подтверждения компетентности экспертов ПБ может быть оправдан только в том случае, если будут приняты адекватные меры по обеспечению качества экспертиз. Необходим строгий контроль за деятельностью НОК, а также постоянный мониторинг качества проводимых ими экспертиз. В противном случае стремление к упрощению и расширению доступа к экспертной деятельности может обернуться снижением уровня безопасности ОПО.

ПРИМЕНЕНИЕ ОБОСНОВАНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

Обоснование безопасности становится необходимым, когда проекты выходят за рамки традиционных нормативных требований, будь то внедрение инновационных технологий, модернизация существующих установок или продление срока службы оборудования. Однако, несмотря на потенциальные выгоды, расширение сферы применения КОБ вызывает неоднозначную реакцию в экспертном сообществе.

С одной стороны, обоснование безопасности (ОБ) открывает двери для инноваций и позволяет реализовывать проекты, которые ранее были невозможны из-за жестких нормативных ограничений. Это, в свою очередь, способствует повышению эффективности и конкурентоспособности предприятий. Кроме того, в ряде случаев использование ОБ позволяет снизить затраты на проектирование и строительство, заменяя устаревшие и дорогостоящие решения более современными и экономичными. Главное— при правильном подходе ОБ позволяет глубже оценить риски и разработать меры, максимально адаптированные к конкретным условиям эксплуатации, тем самым повышая безопасность объекта.

Однако существует и обратная сторона медали. При формальном подходе к разработке и согласованию ОБ, когда целью становится не реальное обеспечение безопасности, а лишь «обход» нормативных требований, возникает серьезный риск снижения уровня безопасности. В этом случае ОБ превращается в инструмент для легализации небезопасных решений, что может привести к авариям и катастрофам.

«ОБОРОТНЫЕ ШТРАФЫ» ДЛЯ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ЛИЦ УГОЛЬНЫХ ШАХТ

Ключевым нововведением в рамках изменений в Федеральный закон № 638-ФЗ и Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) стали так называемые «оборотные штрафы» для контролирующих органов, призванные напрямую влиять на соблюдение правил и предотвращение аварий.

Идея «оборотных штрафов» заключается в том, чтобы размер штрафных санкций зависел от выручки предприятия, что теоретически должно мотивировать руководство более серьезно относиться к вопросам безопасности. Чем выше выручка, тем выше потенциальный штраф за нарушение, а значит, и стимул для инвестиций в профилактику аварий и соблюдение требований безопасности.

Однако вопрос о достаточности этих мер остается открытым. С одной стороны, значительные штрафы действительно могут заставить руководство пересмотреть приоритеты и направить  ресурсы на улучшение условий труда. С другой стороны, есть опасения, что «штрафы в обмен на что-то» могут привести к:

Сокращению инвестиций в модернизацию оборудования: вместо вложений в долгосрочные проекты по повышению безопасности компании могут сосредоточиться на «латании дыр» и минимизации текущих рисков, чтобы избежать крупных штрафов.

• Перекладывание ответственности на рядовых сотрудников: руководство может усилить контроль за выполнением инструкций сотрудниками, возлагая на них ответственность за потенциальные нарушения, чтобы избежать прямого попадания под «оборотные штрафы».
• Расширение «серой» зоны в угольной отрасли: не исключено, что некоторые предприятия, опасаясь высоких штрафов, попытаются уйти в тень, что, в свою очередь, может привести к снижению прозрачности и контроля за соблюдением правил безопасности.

В целом «оборотные штрафы» могут стать эффективным инструментом, но только в комплексе с другими мерами, такими как:

• Усиление государственного надзора: необходимо обеспечить регулярные и объективные проверки шахт с применением современных методов контроля и мониторинга.
• Поддержка внедрения инновационных технологий безопасности: государство должно стимулировать предприятия к внедрению передовых технологий, направленных на повышение безопасности труда и предотвращение аварий.
• Развитие культуры безопасности: важно воспитывать культуру безопасности на всех уровнях, от руководства до рядовых сотрудников, чтобы каждый осознавал свою ответственность за соблюдение правил.

ФЗ № 638-ФЗ также устанавливает перечень нарушений, которые будут считаться «наиболее грубыми» и, соответственно, повлекут за собой более строгие санкции. Определение этих нарушений играет ключевую роль в эффективности нового законодательства. Главный риск, связанный с определением «наиболее грубых» нарушений, заключается в возможности субъективной трактовки этих норм контролирующими органами. Отсутствие четких и однозначных критериев может привести к:

• неравномерному применению санкций: в зависимости от настроения проверяющего одно и то же нарушение может быть квалифицировано как «грубое» или «негрубое», что создаст неравные условия для разных предприятий.
• коррупционные риски: возможность субъективной трактовки может создать благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции.
• снижению эффективности законодательства: непредсказуемость применения санкций может подорвать доверие к закону и снизить мотивацию к соблюдению правил безопасности.

Для минимизации этих рисков необходимо:

• четко и однозначно определить критерии «наиболее грубых» нарушений в нормативных актах; критерии должны быть понятны как контролирующим органам, так и предприятиям, чтобы избежать разночтений и субъективных оценок.
• обеспечить прозрачность проверок и обжалования решений контролирующих органов: предприятия должны иметь возможность ознакомиться с результатами проверок и обжаловать решения, с которыми они не согласны.
• повысить квалификацию и компетентность контролирующих органов: проверяющие должны обладать достаточными знаниями и опытом, чтобы объективно оценивать ситуацию в шахтах и применять санкции в соответствии с законом.

ФЗ № 638-ФЗ, вводящий «оборотные штрафы» и ужесточающий ответственность за нарушения безопасности в угольных шахтах, является важным шагом на пути к снижению аварийности и улучшению условий труда. Однако эффективность этих мер будет зависеть от того, насколько четко и прозрачно будут определены «наиболее грубые» нарушения и насколько объективно и справедливо будут применяться санкции. Необходимо обеспечить комплексный подход, включающий усиление государственного надзора, поддержку внедрения инновационных технологий безопасности и развитие культуры безопасности на всех уровнях. Только в этом случае новые законодательные нормы действительно смогут повысить уровень безопасности в угольных шахтах и предотвратить трагические аварии.

НА ПЕРСПЕКТИВУ — ПРОБЕЛЫ В ТЕКУЩЕЙ РЕДАКЦИИ ЗАКОНОВ

637-ФЗ И 638-ФЗ Федеральные законы № 637-ФЗ и № 638-ФЗ, призванные усовершенствовать систему промышленной безопасности, к сожалению, содержат ряд критических пробелов, которые существенно уменьшают их эффективность и не позволяют добиться реального снижения рисков аварийности на предприятиях топливно-энергетического комплекса (ТЭК). Без устранения этих недостатков любые усилия по повышению безопасности останутся лишь полумерами.

Недостаточный контроль за деятельностью экспертных организаций: качество экспертизы, недостоверные заключения и повышение требований к квалификации.

Отсутствие эффективной системы мотивации предприятий к повышению уровня безопасности: законы № 637-ФЗ и № 638-ФЗ предусматривают санкции за нарушение требований промышленной безопасности, но не содержат стимулов для предприятий, которые активно внедряют передовые технологии и системы управления безопасностью.

Недостаточная координация между различными ведомствами: обеспечение безопасности на предприятиях ТЭК требует слаженной работы различных ведомств и контролирующих органов. Однако на практике часто наблюдается разобщенность и отсутствие единого подхода к решению проблем.

Отсутствие единого подхода к оценке рисков: на предприятиях ТЭК используются различные методы оценки рисков, что затрудняет сравнение и анализ данных. Необходимо разработать единую методику оценки рисков, которая учитывала бы специфику различных отраслей и

видов деятельности, позволяла оценивать как технические, так и организационные факторы, а также возможные последствия аварий и инцидентов.

Недостаточная автоматизация процессов управления безопасностью: на большинстве предприятий ТЭК процессы управления безопасностью (например, ведение документации, проведение инструктажей, учет происшествий) остаются неавтоматизированными.

Устаревшие методы, основанные на разрозненных решениях и «ручном» управлении, уже не отвечают требованиям времени и не позволяют эффективно противостоять современным вызовам.

Только комплексный подход, включающий устранение пробелов в законодательстве, разработку эффективных мер стимулирования, усиление государственного контроля и развитие культуры безопасности, позволит добиться реального снижения рисков аварийности на предприятиях ТЭК и на промышленных объектах, в том числе за счет внедрения системы комплексного обеспечения безопасности (КОБ).

Системой автоматизации КОБ является комплекс, в составе которого находятся:

• Система автоматизации паспортизации (САП): обеспечивает ведение и актуализацию данных о состоянии оборудования, технологических процессах и других факторах, влияющих на безопасность.
• Прогнозно-аналитическая система (ПАС): анализирует данные, выявляет тенденции и прогнозирует возможные риски и аварийные ситуации.
• Система управления предупреждением и реагированием (СУПР): обеспечивает оперативное реагирование на возникающие угрозы и координирует действия различных служб и подразделений.

Однако настоящей «жемчужиной» КОБ является система поддержки принятия решений — цифровой паспорт безопасности (ЦПБ). В основе ЦПБ лежит динамически изменяющийся интегральный индекс безопасности, разработанный и адаптированный к специфике металлургической отрасли. Этот индекс объединяет сотни параметров, позволяющих комплексно оценить состояние защищенности объектов по различным видам безопасности.

Главное преимущество интегрального индекса заключается в его способности детализировать информацию. Он позволяет не только оценить общее состояние безопасности объекта, ЦПБ также может указать, например, на неактуальность Плана ликвидации аварий (ПЛА) или на высокую вероятность возникновения определенного вида аварии. Получив эту информацию, руководство предприятия может оперативно принять меры по устранению выявленных проблем.